อัตรา 'บำนาญพื้นฐาน' ที่เหมาะสม บนข้อพิจารณาทางเศรษฐกิจของประเทศ

‘บำนาญพื้นฐาน’ หรือ ‘เบี้ยยังชีพ’ เป็นเครื่องมือความคุ้มครองทางสังคม มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันความเสี่ยงที่ผู้สูงอายุจะโชคร้ายกลายเป็นคนยากจนในวัยชราที่เปราะบางและสิ้นไร้กำลัง โดยระดับความคุ้มครองขั้นต่ำที่จะคุ้มครองความยากจนให้กลุ่มครัวเรือนที่ยากจนสุด คือ 2,000 บาท/เดือน ตามข้อมูลสํารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน

ดังนั้น หากอัตราบำนาญพื้นฐานหรือเบี้ยยังชีพต่อเดือนต่ำกว่า 2,000 บาท หมายความว่า เป้าหมายของการคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุล้มเหลวโดยอัตโนมัติ

อย่างไรก็ตาม ระดับอัตราบำนาญพื้นฐานถ้วนหน้า 3,000 บาท/เดือน ซึ่งกำหนดจากเส้นความยากจนและเรียกร้องกันมายาวนานหลายปี โดยเฉพาะจากภาคประชาชน และเป็นนโยบายหาเสียงของหลายพรรคการเมือง ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเป็นจริง ทั้งที่ อัตราเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแบบขั้นบันไดในปัจจุบัน เฉลี่ยได้รับคนละประมาณ 650 บาท/เดือน ไม่เพียงพอต่อการยังชีพ มีระดับต่ำกว่าเส้นความยากจนอย่างมาก และ ไม่มีการปรับยาวนานมากกว่า 10 ปี ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2554 โดยหลักการแล้ว อัตราบำนาญพื้นฐานที่เหมาะสม ควรจะต้องสอดคล้องกับเส้นความยากจน มีการปรับตามค่าครองชีพหรืออัตราเงินเฟ้อ

อุปสรรคสำคัญสำหรับการบรรลุเป้าหมายของความคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุ คือการขาด “เจตจำนงทางการเมือง” จากภาครัฐ และได้รับการคัดค้านโดยเหตุผลกล่าวอ้าง เช่น ไม่มีงบประมาณ และ ไม่ได้จ่ายภาษี จึงไม่ควรได้รับ อันเป็นแนวคิดที่ไม่น่าจะถูกต้อง

หลักการทางเศรษฐศาสตร์ที่ควรต้องคำนึง หากจะอ้างว่า ไม่มีงบประมาณ คือ การจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคม จะต้องพิจารณา “ความมีประสิทธิภาพ” คือ การใช้งบประมาณสำหรับบำนาญพื้นฐานมีประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นจากผลทวีคูณทางการคลัง (fiscal multipliers) และความคุ้มครองความยากจน (poverty protection) เปรียบเทียบกับการสะสมทุนปีละหมื่นล้านแสนล้านของแต่ละตระกูลเครือข่ายบนยอดปิรามิดและความไร้ประสิทธิภาพของการใช้งบประมาณที่ไม่เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและมีการฉ้อฉลคดโกงทุจริตงบประมาณ

อีกหลักการสำคัญที่จะต้องพิจารณาได้แก่ “การกระจายอย่างเป็นธรรม” คือ การถ่ายโอนทรัพยากรให้สังคมโดยรวมมีระดับความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น โดยควรตระหนักถึงปัญหาโครงสร้างความเหลื่อมล้ำ ซึ่งเราสามารถออกแบบระบบบำนาญพื้นฐาน เป็นเครื่องมือช่วยลดความเหลื่อมล้ำผ่านนโยบายการคลังแบบก้าวหน้า

ยิ่งไปกว่านั้น หากจะอ้างว่า ไม่ได้จ่ายภาษี จึงไม่ควรได้รับ ก็ควรจะต้องยึดหลักพื้นฐานทางภาษีที่สำคัญประการหนึ่ง คือ “ความเป็นธรรมในแนวดิ่ง” (vertical equity) หมายความว่า กลุ่มที่มีโอกาสและทรัพยากรมากกว่า ควรจะเป็นผู้เสียภาษีมากกว่า อีกทั้งทุกคนในสังคมได้ร่วมจ่ายภาษีจากการบริโภค เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีการค้า ภาษีธุรกิจเฉพาะ อากรแสตมป์ ภาษีศุลกากร ภาษีน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน ภาษีเครื่องดื่ม ภาษีเครื่องใช้ไฟฟ้า ภาษีรถยนต์ ภาษีรถจักรยานยนต์ ภาษีแบตเตอรี่ ภาษีสุราและยาสูบ เป็นต้น จึงไม่ใช่ความจริงตามที่กล่าวอ้างกันว่า คนไทยเสียภาษีแค่ 4 ล้านคน

ดังนั้น จึงสามารถสรุปได้ว่า การใช้งบประมาณเพื่อสร้างความคุ้มครองทางสังคมให้ผู้สูงอายุ มีความสมเหตุสมผลทางเศรษฐศาสตร์ ไม่ใช่เป็นภาระงบประมาณ และทุกคนสมควรจะได้รับประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจแบบทั่วถึงและเป็นธรรม เพราะทั้งสังคมได้ร่วมกันจ่ายภาษี

อีกทั้งประโยชน์ของบำนาญพื้นฐาน คือ สามารถช่วยป้องกันวิกฤตสังคมเรื่องความยากจนในผู้สูงอายุ ช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิตมนุษย์ รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ส่งผลดีต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจผ่านตัวทวีคูณทางการคลัง และสามารถลดความเหลื่อมล้ำผ่านการออกแบบเครื่องมือทางการคลัง โดยงานวิจัยนานาชาติแสดงให้เห็นว่า การลดความเหลื่อมล้ำ ช่วยเกิดผลทางบวกต่อศักยภาพทางเศรษฐกิจ ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เร็วกว่า และ ลดความเสี่ยงที่จะเกิดความขัดแย้งรุนแรงทางการเมือง

ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายสวัสดิการบุคลากรภาครัฐ มีการเบิกจ่ายรวม เพิ่มขึ้นจาก 1.45 แสนล้านในปี 2550 เป็น 4.6 แสนล้าน ในปี 2564 ตามรูปที่ 1 สะท้อนให้เห็นถึงแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ดังนั้น ในเมื่อประเทศไทยมีความจำเป็นจะต้องหาแหล่งรายได้เพิ่มขึ้นอยู่แล้ว ก็ควรจะใช้เป็นโอกาสแก้ไขปัญหาโครงสร้าง โดยปฏิรูประบบเศรษฐกิจให้มีความเป็นธรรม และสร้างระบบสวัสดิการเพื่อคุณภาพชีวิตมนุษย์

รูปที่ 1. งบประมาณรายจ่ายสวัสดิการบุคลากรภาครัฐ

ที่มา: รายงาน “การพัฒนาระบบบำนาญพื้นฐานประชาชน” คณะกรรมาธิการสวัสดิการสังคม สภาผู้แทนราษฎร (2567) โดยใช้ข้อมูลจากกรมบัญชีกลาง

แหล่งรายได้สำหรับระบบบำนาญพื้นฐานแบบความคุ้มครองทางสังคม ได้มีข้อเสนอโดยนักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำและองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ สามารถประมวลสรุปได้ ดังนี้

1. ปฏิรูประบบภาษี ใช้เครื่องมือทางการคลังช่วยลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มความคุ้มครองความยากจนสำหรับผู้สูงอายุ ได้แก่ การจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้ามากขึ้นสำหรับภาษีทรัพย์สินและภาษีที่ดิน การขยายฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคลที่อยู่นอกระบบ ห้ามร้านค้าปฏิเสธการโอนเงินชำระค่าสินค้าและบริการ ตลอดจนลดนโยบายที่เอื้อประโยชน์ให้กับคนรวย (Pro-rich) เช่น BOI ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีมูลค่าประมาณ 2.8 แสนล้านบาท โดยประมาณครึ่งหนึ่งที่ได้ประโยชน์ไม่ต้องเสียภาษี คือ กลุ่มทุนไทย
2. ปฏิรูประบบงบประมาณ มุ่งเป้าการใช้จ่ายให้มีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์โดยตรงต่อประชาชน ซึ่งจำเป็นจะต้องตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็น เช่น งบโฆษณา งบซื้ออาวุธ งบก่อสร้าง เป็นต้น ตลอดจนต่อต้านการคอร์รัปชัน (Corruption) ของเครือข่ายธุรกิจการเมืองและภาครัฐ แล้วนำงบประมาณกลับคืนมาเพิ่มสวัสดิการและลงทุนให้ประชาชน เช่น บำนาญพื้นฐานสำหรับผู้สูงอายุ หรือ พัฒนาทักษะแรงงานทุกช่วงวัย
3. พัฒนาระบบการออม จะต้องบังคับหรือจูงใจให้ “ทุกคน” ในวัยทำงานต้องอยู่ในระบบ และ มีระบบฐานข้อมูล เพื่อให้ผู้ที่สามารถออมเงินได้ ต้องร่วมรับผิดชอบสะสมเงินในวันทำงานเพื่อยามชราภาพ โดยรัฐบาลร่วมจ่ายสมทบการออม

ในเมื่อจะต้องหาแหล่งรายได้เพิ่มขึ้นสำหรับงบประมาณสำหรับกำลังคนภาครัฐ ก็ควรจะพลิกวิกฤตให้เป็นโอกาสในการแก้ไขปัญหาโครงสร้าง เพื่อปฏิรูประบบเศรษฐกิจให้มีความเป็นธรรม และสร้างระบบสวัสดิการคุณภาพชีวิต โดยดำเนินการตามข้อเสนอต่างๆ ทางเศรษฐศาสตร์เรื่องแหล่งรายได้ เพื่อสร้างความมั่นคงด้านรายได้ที่เพียงพอต่อการดำรงชีพหลังการเกษียณอายุ

เพราะประเทศไทยประสบกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอย่างรวดเร็ว และ กำลังก้าวเข้าสู่ Super–Aged Society หรือ สังคมผู้สูงอายุขั้นสูงสุด ดังนั้นการพัฒนาระบบบำนาญพื้นฐานสำหรับประชาชน ตามหลักการ “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” และ “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” จะสามารถป้องกันไม่ให้ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาและโอกาสการทำงาน กลายเป็นความยากจนในวัยชรา แล้วส่งต่อความยากลำบากทางเศรษฐกิจไปยังรุ่นลูกหลาน

อัตราบำนาญพื้นฐานที่เหมาะสม ควรจะสอดคล้องกับเส้นความยากจนเพื่อให้คุ้มครองความยากจนได้ตามวัตถุประสงค์ของบำนาญพื้นฐาน และมีการปรับตามอัตราเงินเฟ้อ โดยมีแหล่งรายได้ตามข้อเสนอทางเศรษฐศาสตร์มากมายที่รอรัฐบาลเพียบพร้อมความกล้าหาญทางจริยธรรมช่วยวางรากฐานที่มั่นคงให้อนาคตของประเทศ

หมายเหตุ: เนื้อหาของบทความนี้มาจากรายงานผลการพิจารณาศึกษาเรื่อง “การพัฒนาระบบบำนาญพื้นฐานประชาชน” โดยคณะกรรมาธิการสวัสดิการสังคม สภาผู้แทนราษฎร (2567) และ โครงการวิจัย “การวิเคราะห์ช่องว่างทางการคลัง แหล่งรายได้ และความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของการจัดตั้งระบบบำนาญแห่งชาติ โดยคำนึงถึงผลกระทบของ COVID-19 ที่มีต่อผู้สูงอายุ” โดย ผศ.ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย, ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล และคณะ (2566) ได้รับทุนจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) โดยมูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาผู้สูงอายุไทย (มส.ผส.)