รายได้คนเกษียณมาจากบุตร พบผู้สูงอายุไม่มั่นคงทางการเงิน แนะปรับเบี้ยยังชีพเป็น ‘บำนาญ’ เหตุครอบครัวในอนาคตมีลูกน้อย

นักเศรษฐศาสตร์แนะปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเข้าสู่ระบบบำนาญ พร้อมชำแหละปัญหาความมั่นคงของผู้สูงวัยอย่างละเอียดยิบ

ศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา สมาคมเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในงานเสวนาหัวข้อ "สวัสดิการเพื่อประชาชน : ระบบบำนาญเพื่อประชาชน" ภายใต้งานรำลึก 13-14 ปี นายแพทย์สงวน นิตยารัมภ์พงศ์ ซึ่งจัดขึ้นโดยมูลนิธิมิตรภาพบำบัด ตอนหนึ่งว่า ระบบบำเหน็จบำนาญของไทยมีหลายระบบ แต่ละระบบเกิดขึ้นต่างกรรมต่างวาระกัน มีความแตกต่างกันไปตามอาชีพการงาน แต่เมื่อมองภาพรวมแล้วระบบบำนาญของเมืองไทยมีลักษณะเหมือนปิ่นโต บางคนมีปิ่นโตหลายชั้น บางคนมีชั้นเดียว

ขณะเดียวกัน แม้จะมีระบบมากมายแต่ยังมีข้อกังวล เช่น เงินบำนาญจะเพียงพอหรือไม่ หรือในมุมของรัฐอาจกังวลเรื่องงบประมาณที่ต้องใช้มากขึ้นตามจำนวนผู้สูงอายุ แต่เรื่องที่คิดว่าน่ากังวลที่สุดคือ 1. เมื่อสูงอายุแล้วจะมีรายได้/ทรัพย์สินพอใช้หรือไม่ จะประสบปัญหาเงินไม่พอจนตกอยู่ในภาวะยากจนหรือไม่ 2. คุณภาพชีวิตยามชราจะลดลงหรือไม่เมื่อเทียบกับตอนที่ยังทำงาน และ 3. คนจะมีอายุยืนยาวเกินกว่าที่ได้เตรียมการรองรับไว้หรือไม่

ทั้งนี้ หากมองแหล่งรายได้หลักๆ ที่จะมาสนับสนุนผู้สูงอายุจะมี 4 แหล่ง คือ 1. จากการเก็บออมและการลงทุนตั้งแต่วัยทำงาน 2. จากเงินบำนาญ 3. จากการรับการเกื้อหนุนจากบุตร 4. จากดอกเบี้ยจากการออม ซึ่งเมื่อดูจากสัดส่วนแหล่งรายได้ของผู้สูงอายุในปัจจุบัน พบว่ารายได้จากดอกเบี้ยจากการออมมีสัดส่วนเพียง 2.3% ส่วนรายได้หลักจะมาจากการเกื้อหนุนของบุตร 34.7% และจากทำงาน 30.9 % หรือแม้แต่เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ได้น้อยนิด ก็ยังคิดเป็นสัดส่วนรายได้ถึง 20% แสดงว่าผู้สูงอายุยังมีความลำบากอยู่มาก

ขณะเดียวกัน ความท้าทายอีกประการคือสังคมไทยเข้าสู่สังคมสูงอายุและมีลูกน้อยลง ดังนั้นการได้รับการเกื้อหนุนจากลูกจะเป็นไปไม่ได้ในอนาคต ด้วยเหตุนี้ เงินบำนาญจึงมีความสำคัญมากขึ้น

อย่างไรก็ดี เมื่อกล่าวถึงระบบบำนาญแล้ว ยังมีประเด็นที่มักถูกมองข้ามไป คือ 1. เป้าหมายเชิงนโยบายของภาครัฐเรื่องบำนาญคืออะไร ประเทศไทยไม่เคยกำหนด Policy Objective ของระบบบำนาญอย่างเป็นทางการ ในรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้พูดถึงเป้าหมายสุดท้ายว่าคืออะไร จึงคิดว่าเรื่องนี้สำคัญเพราะถ้ามีการตั้งเป้าหมายไว้ จะได้รู้ว่าสิ่งที่ดำเนินการอยู่กำลังเดินถูกหรือผิดไปจากเป้าหมาย ซึ่งเป้าหมายเชิงนโยบายที่ตนอยากเห็นคือ การมีหลักประกันรายได้ยามชราภาพที่มั่นคง ครอบคลุมประชาชนทุกคน รัฐสามารถจัดหาแหล่งที่มาของทรัพยากรเพื่อสร้างระบบหลักประกันโดยคำนึงถึงความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ขณะเดียวกัน ประชาชนก็มีส่วนร่วมออมหรือจ่ายเงินสมทบเพื่อสร้างระบบ และการมีส่วนร่วมนั้นต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมและภาระของคนแต่ละรุ่นด้วย

2. ระบบบำนาญสำหรับใคร กลุ่มผู้สูงอายุในปัจจุบันยากที่จะมาเริ่มสร้างระบบหลักประกัน ส่วนผู้สูงอายุในอนาคตยังมีเวลาในการร่วมจ่ายเพื่อสร้างหลักประกันยามชรา แต่ระบบบำนาญก็ต้องสร้างความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย เพราะมีทั้งคนที่ไม่มีเงินออมและคนที่มีศักยภาพในการออม แต่ละกลุ่มก็จะมีรูปแบบการดูแลจัดการต่างกัน

3. ความหลากหลายของวิธีการสร้างหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพ แต่ละวิธีการมีจุดแข็งจุดอ่อนต่างกัน ทั้งวิธีให้รัฐจัดสรรงบประมาณให้ การสร้างหลักประกันโดยการออม หรือการประกันสังคม ซึ่งหลักการแบบนี้ใช้ทั่วโลกและบางทีก็ผสมผสานกัน เช่น ระยะแรกไม่มีเงินออม รัฐบาลอาจจัดสรรให้ แต่คนรุ่นหลังที่ยังมีเวลาก็อาจมีวิธีการจัดการที่ต่างออกไป สิ่งเหล่านี้เป็นทางเลือกที่ต้องหารือกัน

ศ.ดร.วรเวศม์ กล่าวว่า สิ่งที่จะเป็นคานงัดในอนาคตคือกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และ เบี้ยยังชีพคนชรา จะเป็นส่วนสำคัญของระบบบำนาญในอนาคต และควรมีการคุยกันเพื่อเตรียมการเปลี่ยนเบี้ยยังชีพคนชราให้กลายเป็นบำนาญจริงๆ และอยากให้มองคนเป็นศูนย์กลาง ไม่ใช่ระบบเป็นศูนย์กลาง ระบบบำนาญที่ควรเป็นคือมีความเป็นกลาง เหมาะสมกับคนไทยทุกคน ขณะที่ความต่างด้านอาชีพอาจเป็นส่วน top up ของบำนาญก็ได้

ด้าน รศ.ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ที่ปรึกษาสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย กล่าวว่า เราอยู่ในสังคมที่ความมั่นคงทางรายได้ขึ้นอยู่กับงานที่ทำและครอบครัวว่าเป็นแบบไหน ในอนาคตคนที่มีลูกหลายคนจะน้อยลง บางคนไม่มีบุตร ดังนั้นแหล่งรายได้ของผู้สูงอายุที่มาจากการเลี้ยงดูของบุตรจะน้อยลงเรื่อยๆ และต้องพึ่งพาเบี้ยยังชีพมากขึ้นหรือต้องไปทำงานหรือพึ่งพาเงินออมมากขึ้น

รศ.ดร.วรวรรณ ยังชี้ประเด็นด้วยว่า ระบบบำนาญที่มีอยู่ในตอนนี้ผูกอยู่กับการทำงานและครอบครัว ในมุมหนึ่งทำให้คนขาดเสรีภาพในการเลือก ไม่กล้าเสี่ยงในการลงทุนหรือสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ เพราะกลัวหมดตัวและไม่มีความมั่นคงยามชรา ทำให้คนบางส่วนถูกบีบคั้นให้เลือกทำงานประจำที่ความเสี่ยงน้อย ระบบแบบนี้ยังจำกัดเสรีภาพในชีวิตของคนรุ่นใหม่ด้วย แต่หากมีระบบที่สามารถสร้างความมั่นคงแก่ชีวิตคนทุกคน คนจะกล้าเสี่ยงและจะมีจำนวนหนึ่งที่ได้รับผลตอบรับที่ยิ่งใหญ่มากและจะเป็นประโยชน์ต่อประเทศ

รศ.ดร.วรวรรณ กล่าวต่อไปว่า เมื่อเป็นเช่นนี้ก็จะมีคำถามว่าแล้วระบบบำนาญที่จะทำให้คนไม่ต้องเจอความเสี่ยงในอนาคต จำนวนเงินบำนาญควรเป็นเท่าใด ซึ่งเวลาที่พูดในประเด็นนี้เรามักมองไปที่ตัวเงินว่าเป็นจำนวนเท่าใด แต่ลืมมองรายได้ที่จะมาสนับสนุนด้วย ดังนั้น การมองเหรียญทั้ง 2 ด้านจะทำให้ได้คำตอบและขยับได้ว่าระบบควรเดินไปแบบไหน เช่น ตั้งตัวเลขบำนาญพื้นฐานที่ 4,500 บาท/เดือน แหล่งที่มาของเงินอาจสามารถทำได้โดยจัดสรรมาจากภาษีส่วนหนึ่งและประชาชนออมเพิ่มอีกส่วนหนึ่ง หรืออาจใช้เงินมาจากภาษีหลายๆแบบ เช่น เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม 1-2% เพื่อนำมาจ่ายเป็นเงินบำนาญ หรือจะให้ประชาชนออมเพิ่มมากขึ้นและใช้เงินจากภาษีในสัดส่วนที่น้อยลง เป็นต้น แต่การจะมีข้อสรุปในเรื่องนี้ทั้งจำนวนเงินบำนาญที่ทำให้คนไม่ต้องเจอความเสี่ยงในอนาคตควรเป็นเท่าใดและแหล่งที่มาของเงินจะมาจากไหน เป็นเรื่องที่ต้องหารือและใช้เวลานาน

ดังนั้นในระหว่างนี้ สิ่งที่สามารถทำได้ คือควรจะขยายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้เข้าสู่ระบบบำนาญไปก่อนเพื่อความถูกต้องในเชิงกฎหมาย ส่วนจำนวนที่จ่ายอาจจะเท่าเดิมไปก่อน รวมทั้งอาจคัดคนที่มีสินทรัพย์หรือสภาพคล่องที่สูงออกไปจากรายชื่อผู้รับเงินยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งแม้จะไม่ได้ลดภาระงบประมาณมากมาย แต่เป็นการแสดงออกในทางหลักการว่าจะช่วยเหลือคนที่มีรายได้ไม่เพียงพอกับการใช้จ่ายในชีวิตประจำวันก่อน

ด้าน ดร.วโรทัย โกศลพิศิษฐ์กุล ที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง กล่าวว่า เมื่อกล่าวถึงระบบบำนาญ สิ่งที่ตนมองจะมี 3 ส่วนใหญ่ๆ คือ 1. ความครอบคลุม ขณะนี้ประเทศไทยมีประชากรวัยแรงงาน 42-43 ล้านคน มี 59% มีระบบการออมในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ถือว่าเตรียมไว้ระดับหนึ่ง ส่วนอีก 41% ไม่มีอะไรเลย แต่หากดูสัดส่วนแรงงานจะพบว่ามีแรงงานในระบบ 12 ล้านคน ที่มีการออมเผื่อเกษียณอย่างใดอย่างหนึ่ง แต่ 30 ล้านคนเป็นแรงงานนอกระบบหรือไม่อยู่ในตลาดแรงงาน ในจำนวนนี้มีการออมเพื่อเกษียณประมาณ 12 ล้านคน และอีก 17 ล้านคนไม่มีการออมเพื่อเกษียณ ซึ่งเรื่องล่าสุดที่ถือว่าผลักดันสำเร็จ คือการมี กอช. เกิดขึ้นเพื่อมาดูแลกลุ่มแรงงานที่อยู่นอกระบบโดยขณะนี้มีสมาชิก กอช.อยู่ประมาณ 2 ล้านคน

2. ความเพียงพอ โดยหลักสากล รายได้หลังเกษียณควรเป็น 50% ของรายได้ก่อนเกษียณ ซึ่งเป็นเป้าหมายที่กระทรวงการคลังพยายามปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญให้ตอบโจทย์เรื่องนี้ โดยขณะนี้มีการยกร่าง พ.ร.บ.กองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ....  (กบช.) ซึ่งจะเป็นการออมภาคบังคับและร่วมมือกันออมระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง เบื้องต้นมีลูกจ้างประมาณ 8 ล้านคนที่เข้าข่าย ทำให้นอกจากเงินบำนาญประกันสังคมแล้วก็จะมีเงินจาก กบช.มาเสริมรายได้ยามเกษียณด้วย

อย่างไรก็ดี เนื่องจากระบบบำเหน็จบำนาญของไทยมีความหลายหลายและอยู่ในการกำกับของหลายๆหน่วยงาน ทำให้การบริหารจัดการขาดเอกภาพ สิ่งที่กระทรวงการคลังพยายามทำอีกอย่างคือ เสนอร่างกฎหมายอีกฉบับคู่ไปกับ กบช. คือ ร่าง พ.ร.บ.คณะกรรมการบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. .... (คนบ.) ซึ่งมีสาระสำคัญคือรวมกองทุนต่างๆอยู่ภายใต้นายกรัฐมนตรี เพื่อให้เกิดการบูรณาการระบบบำเหน็จบำนาญของไทยมากขึ้น

3. ความยั่งยืน ในอนาคต คนบ. จะดูภาพรวมว่าเรื่องความเสี่ยงว่ากองทุนไหนที่เสี่ยงต่อความไม่ยั่งยืนและดูแลเพื่อป้องกันปัญหาภาระการคลังในอนาคต

"นี่คือสิ่งที่กระทรวงการคลังพยายามต่อจิ๊กซอว์ไปเรื่อยๆ แต่การทำงานค่อนข้างยากเพราะเป็นประเด็นการเมืองค่อนข้างสูง" ดร.วโรทัย กล่าว