ชวนถอดสลัก ‘กองทุนประกันสังคม’ ระเบิดเวลาเหลื่อมล้ำที่ส่อล้มกับ ‘ศ.ดร.วรวรรณ’จาก TDRI

2.3 ล้านล้านบาทเป็นเงินสะสมในกองทุนประกันสังคม เงินจำนวนนี้มีมูลค่ามหาศาล และมีความสำคัญต่อ ผู้ประกันตนว่าจะได้รับบำเหน็จบำนาญในอนาคตหรือไม่  

ที่ผ่านมามี 2 ปัญหาหลักที่ผู้ประกันตนมักจะสะท้อนออกมา คือ สิทธิประโยชน์ในการรักษาพยาบาล และ ความยั่งยืนของกองทุนชราภาพ ที่มีงานวิจัยหลายชิ้นระบุไปในทิศทางเดียวกันว่ามีความเป็นไปได้ที่กองทุนชราภาพจะมีเงินสะสมไม่พอจ่าย และผู้ประกันตนที่ต้องเจียดแบ่งเงินรายได้ของตัวเองเพื่อสมทบกองทุนทุกเดือน มีความเสี่ยงที่จะไม่ได้รับเงินบำนาญชราภาพในวัยเกษียณ

หลายคนถึงกับเปรียบเปรยว่าปมปัญหานี้คือ “ระเบิดเวลา” ที่เริ่มนับถอยหลังรอวันทำลายล้างในวันใดวันหนึ่งในอนาคต แล้วเราจะเปลี่ยน “ชะตากรรม” ของผู้ประกันตนได้อย่างไร?

ชวนถอดสลักระเบิดไปกับ ศาสตราจารย์ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น และที่ปรึกษาด้านหลักประกันทางสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ซึ่งคร่ำหวอดในแวดวงศึกษาวิจัยด้านประกันสังคม แรงงาน และสุขภาพ มานานเกือบ 3 ทศวรรษ 

ปัญหาปัจจุบันที่ผู้ประกันตนต้องเผชิญ

ศาสตราจารย์ ดร.วรวรรณ อธิบายว่าปัจจุบันในมุมของผู้ประกันตนนั้นต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนประกันสังคมทุกเดือนเหมือนเสียภาษีอย่างหนึ่ง ซึ่งเมื่อจ่ายไปก็มีความคาดหวังว่าเงินเหล่านั้นจะได้มาช่วยเหลือเขาในยามที่เขาลำบาก ทั้งเรื่องของการเจ็บป่วย เสียชีวิต ทุพพลภาพหรือแก่ชรา และคาดหวังว่าเงินที่จ่ายเข้ากองทุนทุกบาททุกสตางค์จะต้องถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพ ถูกทำให้เกิดดอกผลอย่างยั่งยืน เพราะเมื่อไหร่ก็ตามที่ยากลำบาก จะได้ใช้ประโยชน์จากเงินนี้ ไม่ว่าในปัจจุบันหรือในอนาคตอันไกลในยามที่เราแก่ชรา

สำหรับภาพของความคาดหวังใหญ่ๆ จะมี 2 เรื่อง คือ เรื่องสิทธิประโยชน์และเรื่องการบริหารจัดการ ในส่วนของสิทธิประโยชน์ กองทุนประกันสังคมตั้งมาตั้งแต่ปี 2533 ให้สวัสดิการรักษาพยาบาลกับผู้ประกันตน ซึ่งในขณะนั้นยังไม่มีระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือที่คุ้นกันในชื่อบัตรทอง ดังนั้น ผู้ประกันตนจ่ายเงินสมทบประกันสังคมนี้เพื่อที่ตัวเองจะได้มีสวัสดิการในการรักษาพยาบาล 

แต่เมื่อมีระบบบัตรทองให้สิทธิแก่ประชาชนทุกคนในปี 2545 คำถามแก่ผู้ประกันตนคือว่า ผู้ประกันตนจ่ายเงินสมทบเพื่อการรักษาพยาบาลทุกๆ เดือนอาจจะจ่ายมากเกินไปหรือจ่ายซ้ำซ้อนกับสิ่งที่คนไทยทุกคนควรได้รับจากรัฐจากการมีหลักประกันสุขภาพแห่งชาติหรือไม่ ที่รัฐสมทบให้ผู้ประกันตนเพื่อการรักษาพยาบาลเทียบกับที่รัฐจ่ายให้บัตรทอง มีความเหลื่อมล้ำกันหรือไม่

นอกจากนี้แม้ว่าประกันสังคมจะมีมาก่อนระบบประกันสุขภาพแห่งชาติสิบกว่าปี แต่การขยายสิทธิประโยชน์ของหลักประกันสุขภาพแห่งชาติกลับรวดเร็วกว่าจนกระทั่งเรียกได้ว่าแซงหน้าประกันสังคมไปแล้ว นอกจากดีกว่าแล้วในปัจจุบันนโยบายรัฐบาลก็บอกว่าบัตรประชาชนใบเดียวจะไปหาหมอที่ไหนก็ได้ ยิ่งดีขึ้นไปอีก 

ฉะนั้นผู้ประกันตนก็เลยเกิดคำถามขึ้นมาว่าทำไมคนทั่วไปถึงได้สิทธิในการรักษาฟรีๆ แล้วสิทธิประโยชน์ก็ดีกว่าด้วย ในขณะที่ผู้ประกันตนต้องจ่ายสิทธิรักษาพยาบาลส่วนนี้ ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐควรให้พวกเขาในฐานะประชาชนอยู่แล้วหรือเปล่า หรือถ้าผู้ประกันตนจ่ายส่วนนี้ไป ก็น่าจะมีการไปเพิ่มสิทธิประโยชน์อย่างอื่นทดแทนได้หรือไม่ เช่น บัตรทองไม่มีให้นอนห้องพิเศษ เอาเงินที่ผู้ประกันตนจ่ายไปให้ท็อปอัพเป็นค่าห้องพิเศษได้หรือไม่

สิทธิอื่นๆ เช่นกองทุนชราภาพบำเหน็จบำนาญที่จะเกิดขึ้นกับเราในอนาคต ในแง่ผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบก็อยากเห็นภาพตรงนี้เหมือนกันว่าจ่ายสะสมไปแล้วเท่าไหร่ แล้วจะได้สิทธิเท่าไรเมื่อเกษียณอายุ สิทธิของเราจะคงอยู่หรือไม่ จะมีความยั่งยืนไหม ควรให้ข้อมูลให้ผู้ประกันตนได้รับทราบ เหมือนกับที่กองทุนต่างๆ เขาทำกัน อย่างกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ก็จะเห็นเลยว่าเงินที่จ่ายไปเกิดดอกผลเท่าไหร่ แต่กองทุนประกันสังคมนี้ผู้ประกันตนไม่ได้รับรู้ ไม่มีการสื่อสารตรงนี้อย่างเพียงพอ ซึ่งในแง่สิทธิประโยชน์ผู้ประกันตนควรจะได้ทราบสิ่งเหล่านี้ ได้เห็นภาพที่ชัดเจนเกี่ยวกับสิทธิตัวเองและไม่รู้สึกว่ามันเกิดความเหลื่อมล้ำในระหว่างสิทธิสวัสดิการกับกลุ่มอื่นๆ

ในเรื่องบริหารจัดการในฐานะผู้ประกันตนก็คาดหวังว่าเงินที่เราส่งเข้าไปสู่กองทุนมีการบริหารจัดการที่ดีหรือไม่ เงินบริหารจัดการปีละ 5,000 ล้านบาทถูกใช้กับเรื่องต่างๆ อย่างไรบ้าง มีความโปร่งใสและใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ หรือว่าเมื่อคณะกรรมการกองทุนฯ มีการตัดสินใจเรื่องที่สำคัญๆ สิ่งที่ผู้ประกันตนควรรู้แต่ไม่ได้รู้ ผลการประชุมของคณะกรรมการประกันสังคมมีอะไรบ้าง ผู้ประกันตนก็อยากจะรู้บ้างว่าที่ผ่านมามีการใช้เงินเราในการบริหารจัดการอย่างไร ซึ่งก็ควรจะต้องมีการเปิดเผยให้ผู้ประกันตนรับทราบอย่างต่อเนื่อง

ประเด็นที่อยากจะเน้นคือเรื่องของการอำนวยความสะดวกกับผู้ประกันตน วันนี้มีเทคโนโลยีก้าวหน้ามากมายสามารถนำมาใช้เพื่อช่วยอำนวยความสะดวกได้ เช่น การจะจัดให้มีการเลือกตั้งกรรมการประกันสังคม ซึ่งสิ่งที่กำลังจะทำอยู่ไม่ได้อำนวยความสะดวกให้กับผู้ประกันตน และทำให้ผู้ประกันตนมีค่าใช้จ่ายสูงในการไปลงคะแนนเลือกกรรมการฯรวมถึงการดำเนินการอื่นๆ เช่นการที่จะผู้ประกันตนจะไปรับสิทธิประโยชน์ต่างๆ จะต้องไปยื่นเอกสารที่สำนักงานประกันสังคมอยู่ หากมีการนำเทคโนโลยีมาใช้ ผู้ประกันตนก็จะไม่เสียเงินเสียเวลาไปที่สำนักงานประกันสังคมเพื่อไปยื่นเอกสารต่างๆ

ที่ผ่านมามีงานวิจัยหลายชิ้นบ่งชี้ว่าในอนาคตจะเกิดความเสี่ยงว่าเงินในกองทุนประกันสังคมจะไม่พอจ่ายให้กับผู้ประกันตน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีเงินชราภาพ

“มีงานวิจัยหลายชิ้น และหลายสถาบันฯ รวมไปถึงงานวิจัยของทีดีอาร์ไอเอง ก็เคยคำนวณออกมาแล้วว่าจะเงินกองทุนจะไม่พอจ่ายในอนาคต แม้แต่สำนักงานประกันสังคม (สปส.) เองก็ทราบปัญหานี้ดี สปส. เองก็มีการคำนวณ ทราบถึงประเด็นปัญหาว่าถ้าปล่อยไปเรื่อยๆ ไม่ทำอะไรกองทุนฯ จะมีเงินไม่เพียงพอต่อการจ่ายบำนาญ คนไทยอายุยืนยาวขึ้น รับเงินบำนาญได้นาน”

ดังนั้น เมื่อรับทราบปัญหาจะต้องมีการวางแนวทางเพื่อแก้ปัญหาที่เรามองเห็นว่าจะเกิดในอนาคต ซึ่งการพัฒนาให้ดีขึ้นทำได้หลายหนทาง ทั้งการบริหารจัดการให้ค่าใช้จ่ายต่ำลง ทำให้ประหยัดได้ก็ช่วยชะลอเงินสะสมในกองทุนให้หมดช้าลงได้

ในขณะเดียวกันก็จะต้องไปเร่งรัดเก็บเงินสมทบค้างจ่ายให้กับประกันสังคมในแต่ละปีที่ไม่มีการสมทบเข้ามาในกองทุน ซึ่งเป็นเงินจำนวนที่สูงมากถึง 6-7 หมื่นล้านบาท ซึ่งเงินจำนวนนี้ถ้ามีการนำไปลงทุน ก็จะทำให้เกิดรายได้เข้ามา แต่พอมาค้างจ่ายแบบนี้ทำให้รายได้ของสำนักงานประกันสังคมหายไป ประมาณปีละ 2 พันล้านบาท ซึ่งคนที่ค้างจ่ายหลักๆ เลยคือภาครัฐนั่นเอง ไม่ใช่นายจ้างเพราะถ้านายจ้างค้างจ่ายเขาจะต้องถูกปรับร้อยละ 2 ต่อเดือน แต่รัฐค้างจ่ายก็ไม่ได้ถูกปรับแต่อย่างใด เพราะไม่มีความผิดใดๆ ทางกฎหมาย ฉะนั้นเราควรคิดค่าปรับกับภาครัฐด้วยเหมือนกับนายจ้างจะได้ไม่ค้างจ่าย ซึ่งตรงนี้ถ้าเกิดว่ามีการบริหารจัดการที่ดีได้เงินกลับเข้ามาที่กองทุนแล้วก็ลงทุนมันก็มีผลตอบแทนเป็นกอบเป็นกำอันนี้ก็ลดการรั่วไหลลงไปอีก

ยังมีเรื่องของการนำเงินกองทุนไปลงทุนถ้ามีผลตอบแทนที่ดีก็จะช่วยยืดอายุกองทุนได้ โดยเฉพาะเงินในส่วนของชราภาพกว่า  2 ล้านล้านบาท  มูลค่าผลตอบแทนการลงทุนในแต่ละปีทำได้เยอะมาก ถ้าทบต้นไปก็จะช่วยในแง่ของความยั่งยืนของกองทุนด้วย แต่ถ้าเราทำ แก้ไข ปรับปรุง เพื่อให้มันยืนยาวมันก็จะยืดระยะไปได้จนถึงรุ่นลูกรุ่นหลานได้ ถึงเวลาวันที่เราจะได้รับเงินชราภาพ เราก็มั่นใจว่าเราจะได้รับเงินแน่นอน

“ถ้าเรายังไม่ทำอะไรเลยหรือทำอะไรน้อยมากกับการบริหารจัดการเงินกองทุนประกันสังคม สิ่งที่งานวิจัยบอกว่ากองทุนจะติดลบภายใน 30 – 40 ปีหลังจากเริ่มจ่ายบำนาญ วันนั้นอาจมาถึงเร็วขึ้นหรือช้าลง แต่ก็จะมาถึงในที่สุด”

คล้ายกับระเบิดเวลานับถอยหลังรอวันระเบิด

ศาสตราจารย์ ดร.วรวรรณ ชี้ว่าสิ่งที่เกิดขึ้นนี้คล้ายกับระเบิดเวลา ที่ต้องไปถอดสลักมันไม่ให้ระเบิด การถอดสลักไม่ใช่วิธีการใดวิธีการหนึ่งวิธีการเดียวแต่ต้องใช้หลายๆ อย่างประกอบกัน เป็นปัญหาที่แก้ได้

“ไทยเป็นสังคมสูงวัย มีแนวโน้มที่วัยแรงงานจ่ายเงินสมทบประกันสังคมเริ่มน้อยลงเรื่อยๆ ในขณะเดียวกันคนอายุยืนมากขึ้น ประกันสังคมต้องจ่ายสิทธิประโยชน์ให้กับแรงงานวัยเกษียณมากขึ้น เหมือนกับว่ารับเข้ากระเป๋าน้อย แต่ต้องควักจ่ายมากขึ้นทุกวัน ควรจะมีการปรับโครงสร้างอะไรเพื่อรับมือกับสังคมสูงวัยหรือไม่”

มีงานวิจัยที่ทีอาร์ไอทำให้กับกระทรวงแรงงาน เมื่อปี 2550 ว่าควรจะขยายอายุการรับบำนาญเพราะคนทุกวันนี้แข็งแรงขึ้น อายุยืนยาวขึ้น การรับเงินบำนาญชราภาพจากกองทุนประกันสังคมรับได้ตอนอายุ 55 ปี แต่บางคนอายุยืนเกือบ 100 ปีก็เหมือนว่ารับเงินบำนาญได้เกือบครึ่งชีวิตแล้ว ทุกวันนี้สุขภาพคนแข็งแรงขึ้น คนอายุ 60 ปี ก็ยังทำงานได้อยู่ ยังทำกิจกรรมต่างๆ ได้ งานบางอย่าง ยิ่งคนทำมีอายุมากก็ยิ่งมีความเชี่ยวชาญมากขึ้น 

รวมถึงคนจำนวนมากก็ยังทำงานไหว โดยเฉพาะงานที่ไม่ต้องออกแรงเยอะๆ ดังนั้น การขยายอายุเกษียณก็ช่วยเพิ่มอายุกองทุนให้ยืนยาวขึ้นได้เหมือนกัน และยังเป็นการช่วยตัวผู้ประกันตนด้วย ถ้าทำงานเพิ่มอีก 5 ปีเขาก็จะมีสิทธิได้รับบำนาญที่มากขึ้นด้วย ส่วนตัวเห็นว่าการขยายอายุเกษียณขั้นแรกก็น่าจะเป็น 60 ปี แม้แต่ส่วนราชการเองก็มีความพยายามที่จะขยับให้มากกว่า 60 ปี

“ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เทรนด์ที่มีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น คือแรงงานนอกระบบ ฟรีแลนซ์ต่างๆ ควรมีเครื่องมือหรือกลไกอะไรใหม่ๆ ที่จะมาดูแลสวัสดิการสวัสดิภาพของคนกลุ่มนี้เพิ่มเติมหรือไม่”

ศาสตราจารย์ ดร.วรวรรณ กล่าวเสริมว่า ช่วงหลังมีสิทธิประโยชน์ของกลุ่มแรงงานนอกระบบมากขึ้นกว่าเดิม แต่สิทธิประโยชน์ยังแตกต่างไปจากแรงงานในระบบ ซึ่ง สปส. ก็ต้องไปหาคำตอบเหมือนกันว่าจะทำอย่างไรให้สิทธิของแรงงานไม่แตกต่างกันไม่ว่าจะเป็นแรงงานประเภทไหน ซึ่งต้องไปศึกษาวิจัยอย่างระมัดระวังว่าจะทำอย่างไร อย่างไรเสียเรายังคงต้องยึดหลักการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ และให้กองทุนฯ มีความยั่งยืน

สำหรับแรงงานนอกระบบนั้น ที่ผ่านมามีความพยายามที่จะชักชวนให้แรงงานกลุ่มนี้มาลงทะเบียน ซึ่งในช่วงของการชดเชยเยียวยาจากผลกระทบการแพร่ระบาดของโควิด-19 มีผู้มาลงทะเบียนจำนวนมากหลัก 10 ล้านราย ซึ่งตัวเลขนี้ ตอนนี้ก็ยังอยู่ในระบบประกันสังคมแต่เป็นตัวเลขค้างท่อ

เพราะหลังจากมีการลงทะเบียนเพื่อขอรับสิทธิชดเชยเยียวยาครั้งนั้นแล้ว ก็ไม่ได้ชำระเงินเพื่อรักษาสิทธิต่อ แต่ชื่อยังอยู่ในระบบ เป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 40 ไปตลอดจนกว่าจะมีการยื่นเรื่องขอเอาลาออกผู้ประกันตนมาตรา 40  ตัวเลขของแรงงานนอกระบบที่ยังจ่ายเงินสมทบอยู่มีจำนวนเท่าไร ทาง สปส. ไม่ได้ประกาศให้ทราบ