ทบทวนระบบจัดการยา ไทย-เทศ เสาะหาความเป็นไปได้ตั้ง ‘ศูนย์บริหารคลังยา’

หนึ่งในความสนใจของวงการ ‘ยา-เภสัชกรรม’ ประเทศไทยขณะนี้ กำลังพุ่งเป้าไปที่ข้อเสนอเกี่ยวกับการจัดตั้ง ‘ศูนย์บริหารการขาดคราว-ขาดแคลนยาและเวชภัณฑ์’ ขึ้นมาภายในประเทศ

เนื่องด้วยเห็นว่าหากมีการเกิดขึ้นของศูนย์บริหารจัดการคลังยาอย่างเป็นระบบได้ จะมีส่วนช่วยทำนายสถานการณ์โรค ช่วยเฝ้าระวังและติดตามสถานการณ์ยา เพื่อให้ประเทศมียาสำรองเพียงพอต่อสถานการณ์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้น รวมทั้งสร้างความมั่นคงทางด้านยาและเวชภัณฑ์ให้กับประชาชน

ภายหลังช่วงที่ผ่านมาไทยเราต้องเผชิญกับสถานการณ์ ‘ขาดคราวและขาดแคลน’ ยา ‘โอเซลทามิเวียร์ ’ หรือยารักษาไข้หวัดใหญ่ เพราะจำนวนผู้ป่วยที่พุ่งสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด ไม่เพียงเท่านั้นยาอีกหลายชนิดก็เคยประสบกับภาวะเดียวกันด้วย และบางชนิดก็มีความสำคัญกับผู้ป่วยอย่างมาก เช่น ยาสำหรับผู้ป่วยเอชไอวี และเอดส์ ที่ต้องทานยาอย่างต่อเนื่อง เป็นอาทิ

ทว่า เมื่อมองถึงความเป็นไปได้ของการเกิดศูนย์บริหารยาฯ ดังกล่าว นอกจากเสียงเรียงร้องจากผู้ขับเคลื่อนในเรื่องนี้เมื่อนานมาแล้ว กับความเห็นของบางฝ่ายก็แทบจะไม่มีอะไรที่พอจะเห็นถึงรูปร่างได้เลยว่าศูนย์บริการยาฯ ที่พูดถึงจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร 

​

อย่างไรก็ตาม ท่ามกลางความไม่ชัดเจนดังกล่าว งานวิจัยเรื่อง “การศึกษาทบทวนระบบและพัฒนาข้อเสนอการบริหารเวชภัณฑ์จำเป็น ที่มีปัญหาการเข้าถึงภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ” ซึ่งถูกเผยแพร่บนคลังข้อมูลและความรู้ระบบสุขภาพ ของสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) เมื่อปี 2563อาจทำให้เข้าใจอะไรมากขึ้นเกี่ยวกับการบริหารจัดการยาของไทย

เพราะงานวิจัยชิ้นนี้เป็นการสะท้อนผลการศึกษาเกี่ยวกับการจัดการยาในไทย พร้อมการเปรียบเทียบกับต่างประเทศ จากคณะผู้วิจัยที่นำโดย ดร.ภญ.ชุติมา อรรคลีพันธุ์ นักวิจัยเครือข่าย สวรส. 

ทั้งนี้ งานวิจัยระบุว่า จุดเริ่มต้นของการบริหารจัดการยาและเวชภัณฑ์ของประเทศไทย นับตั้งแต่ปี 2551 จะมีสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และองค์การเภสัชกรรม (อภ.) เป็นหน่วยงานหลักที่ร่วมกันบริหารจัดการมาโดยตลอด

อย่างไรก็ตาม ในปี 2560 ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงหน่วยงานหลักที่ดำเนินงานร่วมกัน จาก 2 กลายเป็น 4 หน่วยงาน โดยเพิ่มกระทรวงสาธารณสุข (สธ.) และเครือข่ายหน่วยบริการโรงพยาบาลราชวิถี เข้ามาเป็นหน่วยบริหารจัดการยาและเวชภัณฑ์เพิ่มเติม

ขณะเดียวกัน ในช่วงเวลานั้นยังได้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านกฎระเบียบการจัดซื้อจัดหา โดยยกระดับจาก ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 มาเป็น พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งใช้อยู่ในปัจจุบัน

จากประเด็นการเปลี่ยนแปลงของตัวบทกฎหมาย ได้นำมาสู่คำถามของนักวิจัยว่า รูปแบบของระบบบริหารจัดการยาและเวชภัณฑ์ในระดับประเทศควรเป็นอย่างไร จึงจะมีประสิทธิภาพและสามารถบรรลุเป้าประสงค์ ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงยาจำเป็นที่ปลอดภัย มีประสิทธิผล คุ้มค่า และมีคุณภาพ

หัวข้อการวิจัยนี้จึงเริ่มต้นบนเป้าหมายหลักใน 2 เรื่อง คือ 1. ศึกษาและวิเคราะห์ระบบบริหารเวชภัณฑ์สำหรับยาจำเป็นที่มีปัญหาในการเข้าถึง และต้องมีการบริหารจัดการในระดับประเทศภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) 2. จัดทำข้อเสนอทางเลือกในการบริหารเวชภัณฑ์ที่จำเป็นและมีปัญหาการเข้าถึง ซึ่งต้องมีการบริหารจัดการในระดับประเทศภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ที่เหมาะสมต่อบริบทของประเทศไทย

ทั้งนี้ คณะวิจัยได้ใช้วิธีศึกษาด้วยการทบทวนเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการบริหารเวชภัณฑ์ วิเคราะห์กระบวนการแต่ละส่วนของการบริหารจัดการเวชภัณฑ์ พร้อมเปรียบเทียบระบบ และจัดทำข้อเสนอระบบบริหารเวชภัณฑ์ทางเลือกสำหรับประเทศไทย ภายใต้การหารือร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ผลการศึกษาวิจัยชิ้นนี้จะเกิดเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายใน 2 ประเด็น คือ 1. การบริหารเวชภัณฑ์จำเป็นที่มีปัญหาการเข้าถึงและต้องมีการบริหารจัดการภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ โดยครอบคลุมตั้งแต่กระบวนการคัดเลือก การจัดหา การกระจาย แนวทางการกำกับการใช้ยา และระบบสนับสนุนการบริหารเวชภัณฑ์

2. รูปแบบและทางเลือกนโยบายสำหรับการบริหารเวชภัณฑ์ในระดับประเทศที่เหมาะสมกับประเทศไทย ผ่านการทบทวนเอกสารของระบบบริหารเวชภัณฑ์ของประเทศอังกฤษ สาธารณรัฐแอฟริกาใต้ และประเทศนิวซีแลนด์ ซึ่งพบว่าทุกประเทศดังกล่าวข้างต้น ล้วนมีการบริหารเวชภัณฑ์ระดับประเทศ ทั้งยา และเวชภัณฑ์ที่ไม่ใช่ยา โดยมีหน่วยงานดำเนินการที่ชัดเจน

สำหรับทั้งหมดสามารถสรุปได้ดังนี้

ระบบของ ‘อังกฤษ’
- ระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ (NHS) จะมี National Pharmaceutical Supplies Group (NPSG) และ Commercial Medicines Unit (CMU) เป็นหน่วยงานหลักดำเนินการ

- ประเทศอังกฤษ แบ่งหน่วยและขนาดของการจัดซื้อเป็น 4 ภูมิภาค และ 10 เขต โดยจัดกลุ่มยาเป็นประเภทต่างๆ เช่น กลุ่มยาชื่อสามัญ กลุ่มยาชื่อการค้า และชีววัตถุคล้ายคลึง ผลิตภัณฑ์จากเลือด เป็นต้น

- ยาแต่ละรายการที่นำมาดำเนินการนั้น จะถูกกำหนดตามกลุ่มยาที่แบ่งไว้ และจัดขนาดการจัดซื้อเป็นภูมิภาค หรือเป็นเขตตามความเหมาะสม

- ระยะเวลาของสัญญา ยา-เวชภัณฑ์ มีความแตกต่างกัน โดยขึ้นกับกลุ่มยา แต่มีการกำหนดระยะเวลาสูงสุด 2 ปี และอาจมีการต่ออายุสัญญาในยาบางรายการ

- ส่วนกรณีตัวอย่างของการเก็บรักษาและการกระจายเวชภัณฑ์ที่มิใช่ยานั้น NHS Supply Chain ได้จัดตั้งหน่วยงานเป็นลักษณะบริษัทเอกชน Supply Chain Coordination Limited (SCCL) ขึ้นเป็นผู้ดำเนินการ โดยที่การกระจายยา จะมีบริษัทด้านโลจิสติกส์ร่วมดำเนินการ

- มีการกำหนดระยะเวลามาตรฐานสำหรับการขนส่งกระจายสินค้าไว้ที่ 2 วัน โดยมีรูปแบบของการเก็บรักษาผลิตภัณฑ์และขนส่ง 3 รูปแบบ คือ คลังสินค้าของ NHS ทั้งในส่วนกลาง ในส่วนภูมิภาค และคลังสินค้าของผู้จัดจำหน่าย

ระบบของ ‘สาธารณรัฐแอฟริกาใต้’
- มีการเริ่มดำเนินการตั้งแต่ ปี ค.ศ. 2011

- มีการจัดการคลังของโรงพยาบาลจากหน่วยงานส่วนกลางที่จัดซื้อยาผ่านแอปพลิเคชัน และการขนส่งและกระจายยา ซึ่งมีข้อเด่นคือการอำนวยความสะดวกให้กับผู้ป่วยโรคเรื้อรังรับยาที่จุดบริการภายนอกโรงพยาบาล (External Pick-Up Point) และมีระบบการติดตามผู้ป่วยให้มารับยากรณีผิดนัด 

ระบบของ ‘นิวซีแลนด์’
- มีระบบการรับยาระหว่างการนัดแพทย์ ที่คล้ายคลึงกับอังกฤษ

- มีหน่วยงานดำเนินการคือ New Zealand’s Pharmaceutical Management Agency (PHARMAC)

- กรณีการทำสัญญาจัดซื้อจัดหายา จะกำหนดระยะเวลา 3 ปี โดยที่มีการกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับราคาที่เปลี่ยนแปลงไว้ในสัญญาด้วย

- กฎระเบียบสำหรับการจัดซื้อจัดหาของนิวซีแลนด์ มี 8 ประเภท ซึ่งจะมีความเหมาะสมกับประเภทของสินค้าที่แตกต่างกัน

ระบบของ ‘ไทย’
จากการศึกษาวิเคราะห์กระบวนการบริหารยา-เวชภัณฑ์ของประเทศไทย นักวิจัยพบว่าจุดที่แตกต่างจากประเทศตัวอย่างคือ การจัดซื้อจัดหายา-เวชภัณฑ์จะต้องนำเข้าไปรายงานใน คณะอนุกรรมการจัดทำแผนการจัดซื้อยาเวชภัณฑ์และอุปกรณ์ทางการแพทย์ที่จำเป็นตามโครงการพิเศษ และคณะทำงานติดตามประเมินผลการจัดทำแผนการจัดซื้อยา เวชภัณฑ์และอุปกรณ์ทางการแพทย์ที่จำเป็นตามโครงการพิเศษ ซึ่งทำให้ขั้นตอนการทำงานและระยะเวลาเพิ่มมากขึ้น

ทั้งนี้ พบว่าเครือข่ายหน่วยบริการของโรงพยาบาลราชวิถี ได้ทำการปรับปรุงแก้ไขโดยเริ่มรอบการดำเนินงานที่เร็วขึ้น เพื่อให้มีระยะเวลาเตรียมการที่ทันต่อรอบปีงบประมาณถัดไป ซึ่งทำให้เกิดยา-เวชภัณฑ์ขาดคราวได้ใน 2 ช่วง คือ ระหว่างการรายงานให้คณะกรรมการ 2 ชุด และกระบวนการเร่งดำเนินการ

อย่างไรก็ตาม งานวิจัยพบว่าปัญหานี้ไม่ได้มีผลกระทบต่อโรงพยาบาลในภูมิภาค รวมถึงไม่มีผลกระทบต่อผู้ป่วยในการเข้าถึงยา-เวชภัณฑ์

ดังนั้นคณะวิจัยจึงได้สรุปผลว่า การบริหารจัดการยา-เวชภัณฑ์ของไทย มีจุดเด่นคือความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมของหน่วยงานอื่นๆ โดยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก็ได้เข้ามาร่วมดำเนินการ ซึ่งเป็นระบบที่ดี แต่มีข้อสังเกตว่ากระบวนการที่ใช้เวลาเพิ่มขึ้น ทำให้ประสิทธิภาพการทำงานด้านบริหารจัดการยา-เวชภัณฑ์ลดลง และต้องเพิ่มภาระความรับผิดชอบของบุคลากรที่มีอยู่จำนวนเท่าเดิม ในการประชุมพิจารณายา-เวชภัณฑ์

กระนั้น ยังมีประเด็นสำคัญสำหรับ 4 หน่วยงานที่ร่วมดำเนินการ คือการเพิ่มความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ในรูปแบบของคณะกรรมการและคณะทำงานให้มากขึ้น

รวมถึงประเด็นที่อาจทำให้การอภิบาลระบบเพื่อให้มีประสิทธิภาพลดลง เกิดเป็นความล่าช้าของการตัดสินใจด้านยาต่อสถานการณ์ และยังมีช่องว่างการสื่อสารระหว่างกัน ด้วยกระบวนการทำงานที่มีผู้เกี่ยวข้องมากขึ้นด้วย

ขณะเดียวกันแม้ว่าบุคลากรจะทำงานอย่างเต็มที่ แต่ดูเหมือนว่าความเป็นเจ้าของ (sense of ownership) ในงานบริหารคลังยาที่แท้จริงได้หายไป จึงเกิดข้อเสนอที่มีความเป็นไปได้จากรูปแบบการบริหารจัดการยาในปัจจุบัน ที่พบว่า อภ. เป็นหน่วยกลางในการบริหารจัดการยาในรูปแบบกองทุนได้ดียิ่งขึ้น แต่จะต้องพัฒนาระบบต่างๆ ให้มีคุณภาพมากขึ้น ได้แก่

1. พัฒนาระบบ VMI ให้สามารถทำงานได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

2. เพิ่มประสิทธิภาพด้านการแจ้งข้อมูล ส่งสัญญาณ คำเตือนปัญหาในการจัดซื้อ การบริหารจัดการคลังยาล่วงหน้า โดยมีระยะเวลาเพียงพอต่อการแก้ไขสถานการณ์

3. พัฒนาระบบติดตามเพื่อให้ทราบสถานะของการกระจายและสถานะคงคลัง เพื่อให้โรงพยาบาลบริหารหรือวางแผนกรณียาขาดได้อย่างเหมาะสม

อ่านงานวิจัยฉบับเต็มได้ทาง:
“การศึกษาทบทวนระบบและพัฒนาข้อเสนอการบริหารเวชภัณฑ์จำเป็นที่มีปัญหาการเข้าถึงภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ” สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข