การให้ความช่วยเหลือด้านสุขภาพของ ‘ญี่ปุ่น’ ที่ผ่านมาและอนาคตข้างหน้า

ที่มา: https://www.thelancet.com/journals/lanwpc/article/PIIS2666-6065(22)00018-9/fulltext

แปลจาก Japan's development assistance for health: Historical trends and prospects for a new era

นโยบาย Development assistance for health (DAH) ของญี่ปุ่น

Development assistance for health (DAH) เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายต่างประเทศของประเทศพัฒนา ที่ให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาในด้านสุขภาพ ทำให้ประชากรประเทศมีสุขภาพดี นำพาไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจ แล้วสร้างผลลัพธ์ต่อยอดกลับไปยังความมั่นคงในสุขภาพ และการเข้าถึงสินค้าสาธารณะ (Public goods)

DAH เป็นกลไกสำคัญสำหรับการจัดการระบบการเงินการคลังที่ใช้ตอบสนองต่อโรคระบาดในช่วงวิกฤติโควิด 19 รวมทั้งยังช่วยขยายการเข้าถึงบริการสุขภาพที่จำเป็นในขณะที่ทรัพยากรทางสุขภาพถูกถ่ายเทไปใช้เพื่อการรับมือโรคระบาด

สำหรับญี่ปุ่น DAH เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายต่างประเทศมาหลายทศวรรษ โดยเฉพาะในด้านการจัดการโรคติดเชื้อ ส่งเสริมความเข้มแข็งให้ระบบสุขภาพ ขับเคลื่อนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า และการตอบสนองต่อสภาวะฉุกเฉินด้านสุขภาพ

ในปี 2015 ญี่ปุ่นจัดทำกรอบนโยบายด้านสันติภาพและสุขภาพ หรือ Basic Design for Peace and Health (BDPH) ซึ่งกำหนดประเด็นสุขภาพที่ญี่ปุ่นจะร่วมมือและให้ความช่วยเหลือนานาประเทศ เน้น 3 ประเด็กหลัก ได้แก่

● สร้างธรรมาภิบาลด้านสุขภาพ และระบบสุขภาพที่มีความยืดหยุ่น ปรับตัวได้ และสามารถตอบสนองต่อภาวะฉุกเฉินและภัยพิบัติ

● หนุนให้เกิดหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า และการเข้าถึงบริการสุขภาพอย่างไร้รอยต่อ ตลอดช่วงอายุขัยของมนุษย์

● ยกระดับความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ สินค้าและเทคโนโลยีทางการแพทย์ของญี่ปุ่น

อย่างไรก็ดี ญี่ปุ่นกำลังพิจารณาปรับเปลี่ยนกรอบนโยบายด้านสันติภาพและสุขภาพเพื่อให้เข้ากับสถานการณ์หลังโรคระบาดโควิด 19 โดยมีคณะกรรมการอิสระทำหน้าที่เสนอรายละเอียดการปรับเปลี่ยนแผนงาน ซึ่งมี นายยาสุชิสะ ชิโอซากิ อดีตรัฐมนตรีสาธารณสุข เป็นประธาน

สำหรับข้อเสนอในการปรับเปลี่ยน ได้แก่ การเพิ่มความช่วยเหลือด้านสุขภาพให้ประเทศกำลังพัฒนาภายใน 5 ปีข้างหน้า กำหนดสถานที่ปฏิบัติงานที่ชัดเจน และการเพิ่มบทบาทของญี่ปุ่นในการสร้างธรรมาภิบาลขององค์กรด้านการพัฒนานานาชาติ

การจัดสรรงบประมาณภายใต้ DAH ของญี่ปุ่นที่ผ่านมา

จำนวนงบประมาณของ DAH จากญี่ปุ่น เพิ่มขึ้นตั้งแต่ปี 1990 เป็นต้นมา โดยมีอัตราการเติบโต 6.2% ต่อปีในระหว่างปี 1990-2020 มีเม็ดเงินเพิ่มประมาณ 19.2 ล้านเหรียญสหรัฐต่อปี

การสนับสนุนงบประมาณทำผ่านองค์กรนานาชาติเป็นหลัก โดยมีอัตราส่วนการให้เงินผ่านองค์กรเหล่านี้เพิ่มขึ้นจาก 50% เป็น 70% ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา องค์กรที่รับเงินจากญี่ปุ่นหลักๆ ได้แก่ องค์การอนามัยโลก องค์กรภายใต้สหประชาชาติ และธนาคารพัฒนาเอเชีย กองทุนโลกเป็นองค์กรที่ญี่ปุ่นให้เงินสนับสนุนมากที่สุด อยู่ที่ 30% ของงบการช่วยเหลือทั้งหมด

นอกจากนี้ ญี่ปุ่นยังให้ความช่วยเหลือผ่านองค์กรด้านการจัดหาและกระจายวัคซีน ได้แก่ Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) และ Gavi แต่ก็ถือว่าเงินอุดหนุนยังมีสัดส่วนไม่มาก อยู่ที่ 1.1% และ 2% ตามลำดับ

ในด้านประเด็นสุขภาพ ญี่ปุ่นเพิ่ม DAH ในด้านการควบคุมโรคติดต่อ และโรคที่เกี่ยวข้องกับแม่และเด็ก ตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา อาจเป็นเพราะเป็นหน้างานของกองทุนโลกที่ญี่ปุ่นให้เงินสนับสนุนในอัตราส่วนที่สูงที่สุด โดยกองทุนโลกเน้นขจัดโรคเอดส์ วัณโรค และมาลาเรีย

ในปี 2020 เม็ดเงินอุดหนุนในด้านการควบคุมโรคติดต่อ และโรคที่เกี่ยวข้องกับแม่และเด็ก อยู่ที่ประมาณเกือบ 70% ของงบทั้งหมด งบสร้างความเข้มแข็งให้ระบบสุขภาพอยู่ที่ประมาณ 30% ขณะที่งบสำหรับการจัดการโรคไม่ติดต่อเรื้อรังมีเพียง 2% เท่านั้น

ในส่วนของงานด้านเสริมสร้างความเข้มแข็งให้ระบบสุขภาพ ให้ผ่านไจก้า (43.9%) องค์กรอนามัยโลก (39.6%) ธนาคารเพื่อการพัฒนาต่างๆ (33.3%) และเอ็นจีโอ (19.4%) ในจำนวนนี้มีเม็ดเงินสำหรับการเตรียมพร้อมรับมือโรคระบาดอยู่ที่ 5% เท่านั้น ให้ผ่านองค์การอนามัยโลกเป็นหลัก

​

เกณฑ์พิจารณาการให้เงินสนับสนุนของประเทศผู้ให้ทุนโดยทั่วไป มักพิจารณารายได้ต่อหัวประชากรและภาระทางโลกของประเทศผู้รับทุน อย่างไรก็ดี ผู้วิจัยพบว่า การพิจารณาให้ทุนของญี่ปุ่น ไม่แปรผันตามสองปัจจัยนี้อย่างเห็นได้ชัด

​

​

ข้อเสนอในการกระจาย DAH ให้มีประสิทธิผล

ในวาระที่รัฐบาลญี่ปุ่นกำลังพิจารณาปรับเปลี่ยนกรอบนโยบายด้านสันติภาพและสุขภาพ ผู้วิจัยมีข้อเสนอให้รัฐบาลญี่ปุ่นพัฒนาและปรับปรุง DAH โดยเน้นไปที่การกระจายทรัพยากรอย่างเป็นธรรม มีประสิทธิภาพ สร้างผลลัพธ์ยั่งยืน และทำให้ประชากรโลกสุขภาพดี แทนที่จะเน้นการเพิ่มเม็ดเงินเพียงอย่างเดียว

แนวคิดการกระจายทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งเชื่อมโยงสุขภาพเข้ากับประเด็นอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ผู้ลี้ภัย และสถานการณ์ความไม่สงบจากสงคราม ซึ่งต่างกระทบต่อสุขภาพมนุษย์ทั้งทางตรงและทางอ้อม

ผู้วิจัยเสนอให้พิจารณา 4 แนวทางในการพิจารณาปรับปรุง DAH ดังนี้

1) DAH ต้องสร้างผลลัพธ์ทางสุขภาพที่เท่าเทียมและเป็นธรรม

ประเทศผู้ให้ทุนมักพิจารณาการให้งบประมาณจากความเป็นไปได้ ที่ประเทศผู้รับทุนจะสามารถทำโครงการที่สร้างผลลัพธ์ด้านสุขภาพให้ดีขึ้น รวมถึงศักยภาพของประเทศผู้รับทุนในการทำโครงการให้สำเร็จ

อย่างไรก็ดี การให้ทุนอาจขึ้นอยู่กับปัจจัยด้านอื่นด้วย เช่น ความสัมพันธ์ทางการฑูต ความเกี่ยวข้องทางภูมิศาสตร์ ยุทธศาสตร์ทางการเมืองและความมั่นคง และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

สำหรับประเทศผู้ให้ทุนอย่างญี่ปุ่น จำเป็นต้องตั้งเกณฑ์การพิจารณาผู้รับทุนตามบริบทของประเทศผู้รับทุน และดูปัญหาสุขภาพและขนาดของกลุ่มประชากรเปราะบางในประเทศผู้รับทุนอย่างถี่ถ้วน แทนที่จะยึดเพียงเกณฑ์พิจารณาที่กล่าวมาข้างต้น

2) DAH ต้องตอบโจทย์ปัญหาสุขภาพในประเทศผู้รับทุน

แม้ประเทศผู้ให้ทุนมักเลือกประเด็นสุขภาพจากภาระทางโรค แต่กลับไม่ให้ความสนใจกับโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง ทั้งๆ ที่มีจำนวนผู้ป่วยเพิ่มขึ้นและสร้างภาระทางโรคในประเทศกำลังพัฒนา รวมทั้งเป็นปัจจัยเสี่ยงที่ทำให้เกิดอาการรุนแรงในโรคโควิด-19

ในส่วนของญี่ปุ่น งบประมาณด้านโรคไม่ติดต่อเรื้อรังยังมีสัดส่วนใน DHA เพียง 2% เท่านั้น สะท้อนว่าการให้ทุนไม่ได้พิจารณาปัญหาสุขภาพในประเทศกำลังพัฒนาอย่างรอบด้าน

โครงการช่วยเหลือด้านโรคไม่ติดต่อเรื้อรังควรคำนึงถึงนโยบายส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค เช่น นโยบายด้านภาษี รวมทั้งให้ความสำคัญกับประชากรสูงวัย เพื่อเพิ่มความสามารถของประเทศผู้รับทุนในการรับมือกับโครงสร้างและลักษณะโรคที่เปลี่ยนไปในกลุ่มประชากร

ผู้วิจัยเสนอให้ญี่ปุ่นทำการประเมินผลลัพธ์และความคุ้มค่าของโครงการภายใต้ DAH เพื่อหาประเด็นสุขภาพที่ตรงกับความต้องการของประเทศผู้รับทุนอย่างแท้จริง และตอบโจทย์ปัญหาสุขภาพที่แตกต่างกันไประหว่างประเทศ

3) DAH ต้องเพิ่มสัดส่วนการเตรียมพร้อมรับมือโรคระบาด

หนึ่งในบทเรียนจากโรคระบาดโควิด 19 คือ การไร้ความสามารถในการรับมือโรคระบาดส่งผลให้ระบบสุขภาพเสี่ยงพังทลายในหลายประเทศ ทั้งยังไม่สามารถให้บริการสุขภาพที่จำ ในภาวะที่ทรัพยากรด้านสุขภาพขาดแคลนเพระถูกดึงไปใช้รับมือวิกฤตเร่งด่วน

นั่นสะท้อนความจำเป็นในการจัดระเบียบทรัพยากรในระบบสุขภาพเพื่อสร้างความพร้อมในการรับมือโรคระบาดในอนาคต งบประมาณจาก DAH จึงควรเพิ่มสัดส่วนการลงทุนในเสาหลักของระบบสุขภาพ เช่น การพัฒนาบริการสุขภาพ บุคลากรทางการแพทย์ ระบบข้อมูลสุขภาพ การเข้าถึงยาที่จำเป็น ระบบการเงินการคลังและธรรมาภิบาลในระบบสุขภาพ ซึ่งล้วนแล้วเพิ่มความสามารถของประเทศในการรับมือโรคระบาดในอนาคต

การลดผลกระทบจากโรคระบาดในประเทศกำลังพัฒนา ต้องเริ่มจากทำให้ระบบสุขภาพเข้มแข็งขึ้น พร้อมกับเพิ่มการเข้าถึงสินค้าสาธารณะที่จำเป็น โดยเฉพาะวัคซีน

อย่างไรก็ดี การจัดสรรงบประมาณจาก DAH ของประเทศผู้ให้ทุนที่ผ่านมา ไม่สอดคล้องกับความต้องการของประเทศผู้รับทุนเสมอไป และในหลายครั้ง การเลือกประเด็นสุขภาพภายใต้ DAH มาจากยุทธศาสตร์ด้านสุขภาพของประเทศผู้ให้ทุน มิได้พิจารณาสภาพปัญหาในประเทศผู้รับทุน

ผู้วิจัยจึงเสนอให้ประเทศผู้ให้ทุนพิจารณาบทบาทของ DAH ซึ่งไม่อาจจำกัดอยู่ที่เพียงบางโรคและภาคส่วนอีกต่อไป แต่ควรขยายความครอบคลุมถึงสินค้าสาธารณะ เช่น การวิจัยและพัฒนาด้านวัคซีนและการรักษาโรค และการบริหารจัดการผลกระทบข้ามพรมแดน เช่น การพัฒนาระบบป้องกันโรคในระดับโลก การจัดการโรคดื้อยา และการลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ในปี 2013 งบประมาณจาก DAH เพียง 16.1% ถูกนำไปใช้ลงทุนในสินค้าสาธารณะ จากนั้นเพิ่มขึ้นเป็น 17.1% ในปี 2015 แล้วลดลงเหลือ 15.4% ในปี 2017

เช่นเดียวกันกับการบริหารจัดการผลกระทบข้ามพรมแดน ซึ่งรวมงานด้านการเตรียมพร้อมรับมือโรคระบาด มีเม็ดเงินลงทุนจาก DAH เพียง 5.5% ในปี 2013 จากนั้นเพิ่มขึ้นเป็น 10.2%% ในปี 2015 แล้วลดลงเหลือ 7.2% ในปี 2017

การจัดสรรงบประมาณของญี่ปุ่น จึงควรเพิ่มงบประมาณไปยังองค์กรที่ทำหน้าที่จัดหาสินค้าสาธารณะ เช่น Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) และ Gavi ซึ่งทำหน้าที่กระจายวัคซีนให้ประเทศกำลังพัฒนา นอกจากนี้ ญี่ปุ่นยังต้องจัดทำระบบการติดตามงบประมาณสนับสนุนการผลิตและกระจายตัวของสินค้าสาธารณะ เพื่อเข้าใจสถานการณ์และความต้องการของประเทศผู้รับทุน