หลักเกณฑ์ฯ HIA ฉบับ 3 ‘เป็นมิตร’ กับผู้ใช้ คุ้มครองผู้ที่ได้รับผลกระทบ

พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ให้ความสำคัญกับสุขภาพด้วยการรับรองสิทธิ “ประชาชน” เอาไว้ ด้วยการกำหนดให้มีเครื่องมือตามกฎหมายที่เรียกว่า “การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ” (HIA)

เครื่องมือดังกล่าว เป็นเครื่องมือที่มุ่งหมายเพื่อ “หาทางออกร่วมกัน” ระหว่างความต้องการใน 2 ขั้ว ได้แก่ 1. การขับเคลื่อนการลงทุนและโครงการพัฒนา เพื่อทำให้ประเทศหลุดพ้นจากการเป็นประเทศรายได้ปานกลาง 2. การพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสิทธิชุมชน-สิทธิประชาชน ในฐานะเจ้าของทรัพยากรในพื้นที่

การพูดคุยบนพื้นฐานของวิชาการด้วยกระบวนการมีส่วนร่วม คือหัวใจของการทำ HIA ซึ่งจะนำไปสู่การสร้าง “ทางเลือก” ในการออกแบบอนาคตของพื้นที่ โดยมีสุขภาพประชาชนเป็นที่ตั้ง

หมุดหมายสำคัญของ HIA คือการลดความขัดแย้ง ลดการเผชิญหน้า และสร้างความสมดุลระหว่างการพัฒนา สุขภาพ และสิทธิชุมชน

ประเทศไทยโดยสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ได้สานพลังเพื่อจัดทำ “หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ” มาแล้ว 2 ฉบับ โดยฉบับแรกในปี 2552 ซึ่งถูกตั้งข้อสังเกตว่ามีลักษณะ “แข็งตัว” จนเกินไป ทำให้ยากต่อการปฏิบัติจริง ส่วนฉบับที่สอง ได้จัดทำในปี 2559 โดยถูกมองว่า มีลักษณะที่กว้างและคล้ายคลึงกับคู่มือมากเกินไป

ปัจจุบัน ประเทศไทยอยู่ในจังหวะก้าวของการจัดทำ “หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ ฉบับที่ 3” ที่จะถอดบทเรียนจาก 2 ฉบับก่อนหน้า เพื่อจัดทำให้มีความสมบูรณ์มากที่สุด โดยงคณะทำการหมายมั่นปั้นมือว่า จะให้แล้วเสร็จและประกาศใช้ภายในสิ้นปี 2564 หรือในเดือนธันวาคมนี้

“กองบรรณาธิการสานพลัง” ได้พูดคุยกับ นพ.ณรงค์ศักดิ์ อังคะสุวพลา ประธานคณะทำงานร่างหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 โดยท่านระบุว่า หลักการ 3E จะเป็นหัวใจหลักในการจัดทำ เพื่อให้เกิดการคุ้มครองทั้งสิ่งแวดล้อมและสุขภาพประชาชน

--- ‘สิ่งแวดล้อม’ ต้องขนานคู่ไปกับ ‘สุขภาพ’---

นพ.ณรงค์ศักดิ์ อธิบายว่า HIA เป็นหนึ่งในมาตราที่ถูกระบุไว้ใน พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ที่ว่าด้วยการปกป้องคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติในเรื่องของผลกระทบต่อสุขภาพประชาชน  โดยกำหนดให้ สช. นำโดยเลขาธิการเป็นเจ้าของเรื่อง ในการจัดทำเครื่องมือเพื่อวัดและประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ รวมทั้งกำหนดแนวทาง มาตรการ และเสนอกฎหมาย

อย่างไรก็ดี ด้วยเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก อาทิ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนกระทรวงสาธารณสุข ฉะนั้นหลักเกณฑ์ฯ ที่เขียนขึ้นจึงจะสัมพันธ์กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้วย

เดิมที่ HIA จะอยู่เป็นส่วนหนึ่งใน EIA (Environmental Impact Assessment)  ว่าด้วยของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพจะเหมือนเป็นส่วนเล็กๆ อยู่ในกรอบใหญ่ของ EIA ซึ่งมีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นคนถือกฎหมาย และมีกระทรวงอุตสาหกรรมเกี่ยวข้องด้วย

ทว่าในภายหลัง เริ่มเกิดเคสทางสิ่งแวดล้อมที่กระทบต่อสุขภาพมากขึ้น อาทิ กรณีสารระเหย-สารเคมีที่ไหลรั่วออกมาในรูปของแก๊สและปนเปื้อนดิน-น้ำ ใน อ.ร่อนพิบูลย์ จ.นครศรีธรรมราช โดยพบว่าพืชผักที่ปลูกในพื้นที่และชาวบ้านในพื้นที่รับประทานนั้น มีสารหนูปนเปื้อน

นั่นทำให้เริ่มมีการพูดถึงความจำเป็น ที่จะต้องมีการดูในเรื่องของสุขภาพเป็นการเฉพาะ

“ตรงนั้นมีการทำเหมืองเก่า แล้วก็ร่อนเอาสารเคมีลงไปในลำธาร เข้าสู่พืชผัก สัตว์เลี้ยง ประชาชนที่ใช้น้ำก็ได้รับผลกระทบ เริ่มล้มป่วย บางคนโชคร้ายก็ถึงขั้นป่วยเป็นมะเร็ง ตรงนี้คือสิ่งที่สะท้อนว่า ผลกระทบทางสุขภาพที่เกิดจากสิ่งแวดล้อม ซึ่งตั้งต้นมาจากการประกอบการ เป็นเส้นทางเดียวกันอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง”

นพ.ณรงค์ศักดิ์ อธิบายต่อไปว่า เมื่อ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ประกาศใช้ มีการพูดถึงการประเมินผลกระทบทางสุขภาพ ซึ่งจะต้องมีการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบและกลไกการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพขึ้น โดยมีบุคคลที่เข้ามาทำงานร่วมกันในรูปแบบสมัชชา

ในการสร้างเครื่องมือนั้น จะประกอบด้วยกัน 2 ส่วน ได้แก่ 1. เครื่องมือพื้นฐานที่ไม่ได้มีความยุ่งยาก หรือกิจการที่ไม่ได้มีความซับซ้อน โดยจะเรียกว่าเป็นการประเมินผลกระทบสุขภาพในระดับชุมชน (CHIA) 2. เครื่องมือที่จะนำไปใช้ในสถานประกอบการ หรือในการขออนุญาตประกอบการ ที่ไม่มีการกำหนดมาตรการเรื่องการประเมินผลกระทบทางสุขภาพตามกฎหมายไว้อย่างชัดเจน

ว่ากันเฉพาะในส่วนที่สองนั้น คือการสร้างเครื่องมือเพื่อให้สามารถนำไปผนวกเพิ่มในเงื่อนไขที่ผู้ประกอบการจะต้องทำ ตามวิธีการที่ได้กำหนดขึ้นโดย พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ หรือคณะกรรมการพัฒนาระบบและกลไกการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ

“เราไม่มีอำนาจเหนือสถานประกอบการ ไม่สามารถสั่งให้เขาทำอะไรได้ และไม่มีงบประมาณที่จะลงมือทำเอง ฉะนั้นเมื่อเราสร้างเครื่องมือขึ้นมาแล้ว เราก็จะต้องจัดเวทีเพื่อให้เกิดการมีร่วมกับภาคีที่เกี่ยวข้องบนฐานของการใช้เครื่องมือ HIA นี้”

นั่นจะเป็นการทำให้ผู้ที่ถือกฎหมายหรือผู้มีอำนาจเกี่ยวข้องนำเครื่องมือตรงนี้ไปใช้ ตามเขตอำนาจที่มีอยู่ ซึ่งในการทำงานก็จะมีการชักชวนผู้ที่เกี่ยวข้องเข้ามาทำงานร่วมกัน เมื่อได้ข้อสรุปก็จะต้องพูดคุยกับภาคประชาสังคมต่อไป เพื่อให้เกิดความเข้าใจและเกื้อหนุนกัน

--- หลักเกณฑ์ฯ ที่จะต้องนำไปสู่การใช้ได้จริง ---

นพ.ณรงค์ศักดิ์ อธิบายถึงการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ว่า เป็นการทำงานในลักษณะของการสานพลัง คือนำผู้ที่เกี่ยวข้อง-ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรง นักวิชาการที่มีความเชี่ยวชาญ รวมถึงภาคอุตสาหกรรม ผู้ประกอบการ ภาคประชาสังคม ตัวแทนชุมชน หน่วยงานที่ทำหน้าที่ปกป้องคุ้มครองดูแลประชาชน เข้ามาพูดคุยกันถึงจุดประสงค์ที่ต้องการ และคุ้มครองในเรื่องของสิ่งแวดล้อม และสุขภาพที่มีความกังวล

“เมื่อหน่วยงานหลักถือกฎหมายอยู่ เช่น กฎหมาย EIA ที่ถือโดยกระทรวงทรัพย์ฯ เราก็จะชักชวนหน่วยงานเหล่านั้นเข้ามาร่วมเป็นส่วนหนึ่งในการเขียนคู่มือ-แนวปฏิบัติ ว่าควรเขียนไปในทิศทางใดที่จะสามารถนำไปประยุกต์ใช้ร่วมกับกฎหมายนั้นๆ ได้ คือไม่ใช่เขียนดีแต่ไม่รู้เอาไปใช้ต่ออย่างไร หรือเขียนดีแต่ไม่สอดคล้องกับกฎหมายที่แต่ละหน่วยงานมีอยู่ ตรงนี้ก็เป็นเหตุที่ทำให้เกิดการสานพลังด้วยเช่นกัน”

นพ.ณรงค์ศักดิ์ อธิบายต่อไปว่า ในบางเรื่องทางหน่วยราชการก็อาจจะไม่ได้ลงลึก ฉะนั้นทางคณะกรรมการฯ นักวิชาการที่อยู่สายวิชาการที่ติดตามเรื่องนั้นๆ หรือมีความใกล้ชิดกับทางต่างประเทศ ก็จะช่วยบอกได้ว่าในต่างประเทศดำเนินการไปถึงจุดไหน หรือตอนนี้กำลังติดตามเรื่องอะไร ก็จะมาช่วยกันให้ความเห็น ซึ่งแน่นอนว่า นี่เป็นเรื่องถนัดของ สช.

“เราทำเหมือนเป็นพ่อค้าคนกลาง จัดเวทีให้คนที่มีความต้องการได้มีการพูดคุยและทำงานด้วยกัน ใช้กระบวนการการมีส่วนร่วม และเป็นการร่วมแบบมีพลัง คือเป็นพลังทางสังคม บริหารจัดการ นโยบาย หรือทางอำนาจปกครองบ้านเมือง และก็มีพลังทางวิชาการ ซึ่งก็จะได้ผลผลิตออกมาที่เป็นเครื่องมือคู่มือ แนวทางที่เป็นของกลางที่หยิบไปใช้ด้วยกัน”

--- บทเรียนจากหลักเกณฑ์ฯ 2 ฉบับ ---

ปัจจุบัน อยู่ระหว่างการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 “นพ.ณรงค์ศักดิ์” อธิบายความเป็นมาและจุดเริ่มต้นว่า ภายใต้การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ (HIA) จะมีการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ เพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องเข้าใจว่าจะต้องทำอย่างไร โดยกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของ สช. ในการดำเนินการ และให้ทบทวนทุกๆ 5 ปี

สำหรับหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 1 เกิดขึ้นเมื่อปี 2552 ด้วยความที่ยังไม่มีประสบการณ์ จึงเป็นการเขียนในลักษณะที่ฟันธง มีกรอบ และระยะเวลาที่ชัดเจน จึงถูกติงว่าเป็นฉบับที่แข็ง ไม่ยืดหยุ่น นำไปประยุกต์ใช้ได้ยาก

เรื่อยมาจนถึงปี 2559 ซึ่งเป็นการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 2 โดยมีการนำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับแรกมาปรับ แต่ที่สุดแล้วก็ถูกท้วงว่าเป็นการเขียนที่กว้าง ต้องอาศัยการตีความ ไม่มีกรอบชัดเจน แต่ก็ยังมีข้อดีคือไม่ได้เป็นการเขียนในลักษณะฟันธง เพราะถ้าฟันธงก็จะทำให้ตัวหลักเกณฑ์ฯ นี้แข็งเกินไป

“เครื่องมือนี้จะถูกนำไปใช้ในหลายหน่วยงาน สัมพันธ์กับกฎหมายหลายฉบับ ฉะนั้นถ้าแข็งเกินไป ก็จะเป็นเรื่องยาก เพราะบางกฎหมายอาจประยุกต์ใช้ได้ แต่บางกฎหมายอาจจะมีปัญหา”

--- เดินหน้าสู่ฉบับ 3 ด้วยหลักการ ‘3E’ ---

นพ.ณรงค์ศักดิ์ กล่าวต่อไปถึงแนวทางการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 โดยมีหลักการสำคัญคือ ‘3E’  อันประกอบด้วย Empowerment-Engagement- Enforcement ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างความยืดหยุ่น และเกิดรูปธรรมการประยุกต์ใช้ได้จริง

ทั้งนี้ประกอบด้วย 1. Empowerment ที่เป็นคู่มือในลักษณะของการเสริมพลัง ความรู้ ความเข้าใจ เป็นคู่มือที่สามารถนำไปสอน แนะนำ เป็นคู่มือที่อ่านเพื่อทำความเข้าใจ และสามารถนำไปปฏิบัติต่อไป

2. Engagement เป็นคู่มือที่จะทำให้เห็นว่าในส่วนของกิจการ และการประกอบการนั้น มีส่วนรับผิดชอบ หรือมีภาระผูกพันอะไรที่จะต้องปฏิบัติ เช่น เมื่อเข้ามาประกอบกิจการที่นี่ จะต้องทำอย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดความเดือดร้อน หรือในหน่วยงานก็จะมีการระบุว่า ถ้ามีการขออนุญาตประกอบการในเรื่องนี้ ในฐานะหน่วยงานมีหน้าที่อย่างไรที่จะต้องกำกับ ดูแล เพื่อไม่ให้เกิดความเดือดร้อน

3. Enforcement เป็นคู่มือภาคบังคับว่าในสิ่งที่ผู้ประกอบการจะทำนั้น เกี่ยวข้องกับกฎหมายอะไรบ้าง ในการประกอบการ นอกจาก Engagement แล้วยังมีภาคบังคับในสิ่งที่ฝั่งผู้ประกอบการจะต้องทำ และถ้าไม่ทำจะเป็นอย่างไร

“แนวทางในภาพใหญ่คือจะสามารถใช้ได้ในกฎหมายของทุกหน่วยงาน ฉะนั้นถ้าจะเขียนคู่มือตรงนี้ ก็จะต้องคำนึงไม่ให้เขียนอะไรที่เป็นกรอบมากจนเกินไป เพราะส่วนราชการในแต่ละส่วน อาจยึดกฎหมายคนละฉบับ และอาจจะมีบางอย่างที่เหลื่อมกันอยู่ ฉะนั้นเราจะปรับถ้อยคำเพื่อให้เกิดความยืดหยุ่น เป็นการฟังความเห็นด้วยวิธีการที่สามารถทำให้หน่วยที่มีกฎหมายไปกำหนดของเขาเอง โดยใช้หลัก 3E เป็นหลักการ”

--- เครื่องมือที่ ‘เป็นมิตร’ กับผู้ใช้ ---

นพ.ณรงค์ศักดิ์ บอกเล่าถึงการดำเนินงานในขณะนี้ว่า ขณะนี้มีก็ยังมีการทบทวนร่างหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 และรับฟังความเห็นจากภาคีเครือข่ายที่ร่วมทำกันมา เพื่อดูอีกครั้งว่า หลักการ 3E นั้นยังสอดคล้องอยู่หรือไม่ สอดคล้องกับทั้งภาคประชาสังคม-ภาคผู้ประกอบการหรือไม่

อย่างไรก็ดี ในชั้นของการร่างหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 นี้ แม้ว่าการดำเนินการใกล้จะเสร็จสิ้น แต่ขณะนี้ก็ยังมีข้อเสนอแนะ ทำให้คณะทำงานจำเป็นต้องกลับไปปรับปรุงอีกรอบเพื่อให้สมบูรณ์มากที่สุด หลังจากนั้นก็จะเข้าสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็นต่อไป ซึ่งเมื่อรับฟังความคิดเห็นเสร็จแล้ว ก็จะนำความคิดเห็นที่ได้กลับมาปรับปรุงหลักเกณฑ์ฯ อีกครั้ง เพื่อให้เป็นฉบับสมบูรณ์

สำหรับหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 นี้ เชื่อว่าจะเป็นการสร้างเครื่องมือ-แนวทางการดำเนินการที่ภาคีเครือข่ายจะนำไปประยุกต์ใช้ได้โดยไม่ไปขัดแย้งกับมาตรการ ข้อกฎหมาย บทบาทหน้าที่ หรืออำนาจหน้าที่รับผิดชอบของหน่วยงานนั้นๆ

ฉะนั้น หลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 นี้ก็จะเป็นเครื่องมือที่ “เป็นมิตรกับผู้ใช้” และเป็นประโยชน์กับผู้ที่เราจะต้องปกป้อง เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบ และถ้ามีผลกระทบก็ต้องมีวิธีการจัดการเพื่อที่จะไม่ทำให้เกิดความรุนแรง หรือเสียหาย

“เราออกตรงนี้มาแล้ว เราก็จะต้องสร้างตัวคู่มือ และเมื่อสร้างคู่มือเสร็จก็จะต้องมีเรื่องของการพัฒนาอบรม ซึ่งก็จะว่ากันต่อไปในส่วนของการปฏิบัติ”

นพ.ณรงค์ศักดิ์ บอกว่า หลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 จะมีส่วนสำคัญในการคลี่คลายสถานการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่ได้ และเชื่อว่า แม้จะมีความเห็นที่ต่าง แต่ก็เป็นความเห็นต่างที่คุยกันด้วยวิชาการ-เหตุผล ทำให้เกิดความรู้ที่กว้าง และลึกขึ้น

หมายเหตุ : เผยแพร่ครั้งแรกในนิตยสาร “สานพลัง” ของสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ประจำเดือน พ.ค. 2564
ติดตามนิตยสารสานพลังได้ที่ : https://www.nationalhealth.or.th/sites/default/files/e_book/no105/index.html