สร้างสมดุล ‘สิทธิชุมชน’ กับโครงการพัฒนา สร้างทางเลือกนโยบาย ด้วย ‘HIA’

ความต้องการที่แตกต่าง อาจนำไปสู่ความขัดแย้ง การเผชิญหน้า และการกระทบกระทั่ง โดยเฉพาะเมื่อประเทศไทยต้องการขยับตัวออกจากการติดอยู่ใน “กับดักรายได้ปานกลาง” ด้วยแล้ว จึงเป็นเรื่องยากที่จะผสานความต้องการของ 2 ฟากฝั่ง ให้ลงรอยกันด้วยความสมานฉันท์

เช่นเดียวกับประเทศที่กำลังพัฒนาทั่วโลก การก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางจำเป็นต้องพึ่งพาเม็ดเงินจากการลงทุน นั่นทำให้ตลอดระยะเวลากว่า 10 ปีมานี้ ประเทศไทยจึงเต็มไปด้วย “โครงการพัฒนา” น้อยใหญ่ในแทบจะทุกพื้นที่ ด้วยความปรารถนาอย่างถึงที่สุดว่า จะช่วยกระตุ้นผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี)

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงที่ไม่อาจปฏิเสธได้เลยก็คือ การเกิดขึ้นของโครงการพัฒนาเหล่านั้นล้วนแต่ต้องแลกมาด้วย “ต้นทุน” ที่มี โดยเฉพาะทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเป็นสมบัติของชุมชนและคนทั่วทั้งประเทศ และที่ไม่อาจปฏิเสธได้ด้วยเช่นกันก็คือ การปกป้องพิทักษ์ไว้ซึ่งทรัพยากรของชุมชนเป็น “สิทธิ” ที่ได้รับรองตามกฎหมาย และเป็นหลักการสากลทั่วโลก

ความต้องการในการ “พัฒนา” และความต้องการปกปักรักษาฐานทรัพยากรด้วย “สิทธิชุมชน” จึงเป็น 2 ความต้องการที่สวนทางกันมาโดยตลอด ในอดีตจึงปรากฏหลากหลายเหตุการณ์การเผชิญหน้าที่จะนำไปสู่ความรุนแรง-ความสูญเสีย

เพื่อที่จะประคับประคองทั้ง 2 ความต้องการให้เกิดความสมดุล และสามารถเดินร่วมทางกันไปได้ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 จึงได้กำหนดให้มีเครื่องมือที่เรียกว่า “การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ” หรือ HIA ขึ้นมา

เครื่องมือนี้ มุ่งหมายที่จะชักชวนผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย 3 ภาคส่วน ประกอบด้วย 1. ผู้ประกอบการ-เจ้าของโครงการ 2. ผู้ได้รับผลกระทบ-ภาคประชาชน 3. ผู้ควบคุมกฎเกณฑ์-รัฐ เข้ามา “พูดคุย” บนฐานข้อมูลทางวิชาการภายใต้กระบวนการการมีส่วนร่วม เพื่อ “สกัด” ออกมาเป็นข้อเสนอ-แนวทาง ที่คนทั้ง 3 ฝ่ายยอมรับร่วมกัน

ข้อเสนอ-แนวทางเหล่านั้น อาจเป็นได้ตั้งแต่การเดินหน้าโครงการ การยกเลิกโครงการ การเดินหน้าโครงการภายใต้เงื่อนไข 1-2-3-4-5 ซึ่งแม้ว่าแต่ละฝ่ายอาจจะได้ไม่ตรงตามความต้องการของตัวเองทั้งหมด แต่ก็จะเป็นข้อเสนอ-ทางเลือก ที่ “ดีทุกฝ่าย-ได้ทุกคน”

-- HIA เครื่องมือที่กฎหมายรับรอง ---

พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ถือเป็นกฎหมายฉบับแรกที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับ “การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ” ซึ่งครอบคลุมทั้งเรื่องสิทธิ หน้าที่ และความมั่นคงด้านสุขภาพ ตลอดจนกระบวนการการมีส่วนร่วม และกลไกการทำงาน

สาระสำคัญที่เกี่ยวข้องกับ HIA ซึ่งถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับนี้ ระบุเอาไว้ใน 2 ประเด็นใหญ่ๆ ได้แก่ 1. บุคคลหรือคณะบุคคลมีสิทธิร้องขอให้มีการประเมินผลกระทบทางสุขภาพจากนโยบายสาธารณะได้ (มาตรา 11) ซึ่งถือเป็นการ “รับรองสิทธิ” ของประชาชน-ชุมชน

2. ให้คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (คสช.) เป็นผู้ “กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ” ซึ่งถือเป็นการ “กำหนดภาระกิจ-หน้าที่” ให้กับหน่วยงานดำเนินการ (มาตรา 25(5))

หากพิจารณาตามสาระสำคัญข้างต้นแล้ว จะพบว่ากฎหมายกำหนดให้ประชาชนมีสิทธิ และหน่วยงานมีหน้าที่ต้องทำ (จัดทำหลักเกณฑ์ฯ) แต่เมื่อจัดทำออกมาแล้วจะนำไปใช้ต่ออย่างไร กฎหมายไม่ได้ระบุเอาไว้

นั่นจึงเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งมีสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) เป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนงาน ที่จะกำหนดหลักเกณฑ์ฯ อันจะนำไปสู่การประยุกต์ใช้ได้จริง โดยกฎหมายระบุด้วย ต้องมีการทบทวนทุก 5 ปี เพื่อให้หลักเกณฑ์ฯ ดังกล่าวมีความเท่าทันยุคสมัยและเท่าทันความเปลี่ยนแปลงของสังคม

สำหรับหลักเกณฑ์ฯ ของประเทศไทย เกิดขึ้นครั้งแรก-ฉบับแรก ในปี 2552 โดยคณะทำงานจัดทำหลักเกณฑ์ฯ หมายมั่นปั้นมือว่าหลักเกณฑ์ฯ นี้ จะก่อให้เกิดกระบวนการคุ้มครองสิทธิแก่ประชาชน เนื้อหาสาระที่ถูกเขียนออกมาจึงมีลักษณะเป็นการ “กำหนดกรอบ” มีความแข็งตัว ที่สุดแล้วจึงยากต่อการนำไปใช้ได้จริง

ด้วยข้อจำกัดของหลักเกณฑ์ฯ ฉบับแรก ทำให้ในปี 2559 มีการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่สองออกมา โดยครั้งนี้ยังถูกตั้งข้อสังเกตว่ามีลักษณะ “ค่อนข้างกว้าง” และผู้นำไปใช้จำเป็นต้อง “ตีความเอง” นั่นทำให้เกิดอุปสรรคในแง่การใช้งานจริง

ทั้งนี้ทั้งนั้น เนื่องจากหนึ่งในภาคีที่นำหลักเกณฑ์ฯ ไปใช้คือ “หน่วยงานรัฐ” เช่น กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงสาธารณสุข ฯลฯ ซึ่งแต่ละหน่วยงานก็มีกฎหมายที่ตัวเองถืออยู่ จึงเป็นเรื่องยากที่จะนำหลักเกณฑ์ฯ ผนวกเข้าไปกับกฎหมายของตัวเอง

--- หลักเกณฑ์ฯ ฉบับ 3 ที่ภาคีให้การต้อนรับ ---

ปัจจุบัน อยู่ในจังหวะก้าวของการจัดทำ “หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ ฉบับที่ 3” ซึ่งมี นพ.ณรงค์ศักดิ์ อังคะสุวพลา ประธานคณะทำงานร่างหลักเกณฑ์ฯ โดยคาดว่าจะแล้วเสร็จพร้อมประกาศใช้ได้ราวเดือนธันวาคม 2564 หรือในช่วงงานสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 14

สำหรับหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 นี้ จะเป็นการนำจุดแข็งและจุดอ่อนของฉบับที่ 1-2 มาทบทวน ซึ่งคณะทำงานฯ ต้องการที่จะจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับนี้ให้มีความยืดหยุ่น สามารถบูรณาการเข้ากับกฎหมายฉบับอื่นๆ ได้อย่างเป็นเนื้อเดียว โดยมีเป้าหมายสูงสุดคือการนำไปประยุกต์ใช้ได้จริง

นพ.ณรงค์ศักดิ์ บอกว่า หลักการสำคัญในการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 คือหลัก ‘3E’ อันประกอบด้วย Empowerment-Engagement- Enforcement ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างความยืดหยุ่น

ประกอบด้วย 1. Empowerment ที่เป็นคู่มือในลักษณะของการเสริมพลัง ความรู้ ความเข้าใจ เป็นคู่มือที่สามารถนำไปสอน แนะนำ เป็นคู่มือที่อ่านเพื่อทำความเข้าใจ และสามารถนำไปปฏิบัติต่อไป

2. Engagement เป็นคู่มือที่จะทำให้เห็นว่าในส่วนของกิจการ และการประกอบการนั้น มีส่วนรับผิดชอบ หรือมีภาระผูกพันอะไรที่จะต้องปฏิบัติ เช่น เมื่อเข้ามาประกอบกิจการที่นี่ จะต้องทำอย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดความเดือดร้อน หรือในหน่วยงานก็จะมีการระบุว่า ถ้ามีการขออนุญาตประกอบการในเรื่องนี้ ในฐานะหน่วยงานมีหน้าที่อย่างไรที่จะต้องกำกับ ดูแล เพื่อไม่ให้เกิดความเดือดร้อน

3. Enforcement เป็นคู่มือภาคบังคับว่าในสิ่งที่ผู้ประกอบการจะทำนั้น เกี่ยวข้องกับกฎหมายอะไรบ้าง ในการประกอบการ นอกจาก Engagement แล้วยังมีภาคบังคับในสิ่งที่ฝั่งผู้ประกอบการจะต้องทำ และถ้าไม่ทำจะเป็นอย่างไร

นางพรรณนิภา สืบสิงห์ ผู้อำนวยการกลุ่มงานวิชาการและฐานข้อมูล กองพัฒนาระบบการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ระบุว่า ที่ผ่านมา สผ. ดูแลในส่วนของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ซึ่งมีขั้นตอน หลักเกณฑ์ และวิธีการ กำหนดไว้อย่างชัดเจนภายใต้ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535

สำหรับ EIA นั้นจะมีการประเมินใน 4 ด้านหลัก ประกอบด้วย ด้านกายภาพ ด้านชีวภาพ ด้านคุณค่าการใช้ประโยชน์ของมนุษย์ และด้านคุณค่าต่อคุณภาพชีวิต ซึ่งในด้านสุดท้ายนี้เองที่มีประเด็นย่อยเป็นเรื่องของสุขภาพรวมอยู่ด้วย

อย่างไรก็ตาม เมื่อ สช. ได้มีการผลักดันและขับเคลื่อน HIA โดยได้มีความพยายามที่จะผนวกรวมกับ EIA เพื่อให้เกิดเป็น EHIA ขึ้น แม้ตาม พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ จะไม่มีการใช้คำดังกล่าว และยังคงได้รับการเรียกเป็น EIA ตามเดิม แต่ สผ. ก็ได้มีการเพิ่มเติมประเด็นทางสุขภาพที่มีความเข้มข้นมากขึ้น โดยพยายามรับตัวหลักเกณฑ์ที่ สช. ประกาศไว้มาเป็นแนวทางของ EIA ด้วย

"ดังนั้นแนวทางประเมินทางสุขภาพใน EIA ที่ผ่านมา สผ. ก็ได้พยายามรับหลักเกณฑ์ในแต่ละฉบับของ HIA มาใช้ เช่นเดียวกับหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 ที่ สผ. ได้มีส่วนร่วมในการจัดทำอยู่ขณะนี้ หากเมื่อสรุปแล้วเสร็จและมีการประกาศออกมา ทาง สผ.ก็จะมีการนำประเด็นใหม่ๆ หรือแนวทางด้านสุขภาพที่อาจยังไม่มี เข้ามาปรับเพิ่มไว้ใน EIA เพื่อให้ไปด้วยกัน" นางพรรณนิภา ระบุ

นางพรรณนิภา กล่าวด้วยว่า จากทิศทางของการร่างหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 ขณะนี้ สช.เองได้มีความพยายามที่จะไม่กำหนดหลักเกณฑ์ใดขัดกับกฎหมายอื่นที่มีอยู่ เนื่องจากเจตนาของ HIA จะถูกนำไปใช้ในการดำเนินงานตั้งแต่ระดับนโยบาย แผน มาจนถึงระดับโครงการ ต่างจาก EIA ที่เป็นเครื่องมือใช้ในระดับโครงการ ดังนั้นภาพรวมจึงเชื่อว่าหลักเกณฑ์ที่ออกมาจะไม่ขัดกัน และสามารถหนุนเสริมไปในทิศทางเดียวกันได้

--- ระบบนิเวศ HIA สำคัญกว่าหลักเกณฑ์ฯ ---

ดร.เดชรัต สุขกำเนิด คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ นักวิชาการที่คลุกคลีอยู่กับประเด็นสิทธิชุมชนและผลกระทบจากโครงการพัฒนา อดีตรองประธานกรรมการพัฒนาระบบและกลไกการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ (HIA Commission) แสดงความคิดเห็นว่า การจัดทำหลักเกณฑ์ฯ ที่ผ่านมา ในฉบับแรกเป็นการเกิดขึ้นเพื่อตอบโจทย์การดำเนินงานตามรัฐธรรมนูญปี 2550 และ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 ที่ได้บรรจุเรื่องนี้เอาไว้ ขณะเดียวกันก็ได้ถูกนำมาใช้กับการพัฒนานโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่น ซึ่งในเวลาต่อมาก็ได้มีความพยายามที่จะทำให้หลักเกณฑ์ฯ ของ HIA ไปใช้ในจุดอื่นเพิ่มมากขึ้น

อย่างไรก็ดี หากมองย้อนกลับไปจะพบว่าหลักเกณฑ์ฯ ในฉบับแรกอาจเน้นไปที่ตัวกระบวนการ มากกว่าหลักการที่เป็นสิทธิหรือความคิดที่อยู่เบื้องหลัง ทำให้วัตถุประสงค์ของการดำเนินงานอาจไม่ค่อยชัดเจนมากนัก จึงมีคำแนะนำมาสู่การปรับปรุงฉบับที่ 2 เพิ่มเติม เพื่อพยายามเน้นให้หน่วยงานต่างๆ สามารถนำหลักเกณฑ์ฯ ของ HIA ไปประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับหลักเกณฑ์ของตัวเองมากยิ่งขึ้น

“แม้จะมีฉบับที่ 2 ออกมาแล้ว การดำเนินงานก็ยังมีข้อติดขัดพอสมควร และการนำหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 2 ไปประยุกต์ใช้ก็ไม่ได้เกิดขึ้นมากนัก ซึ่งอันที่จริงการมองที่ตัวหลักเกณฑ์ฯ อย่างเดียวอาจจะเป็นเรื่องรอง เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นคือการใช้ HIA ในแต่ละช่วงเวลา ก็จะขึ้นอยู่กับบริบททางสังคมด้วยเช่นกัน" ดร.เดชรัต ระบุ

ดร.เดชรัต ยกตัวอย่างว่า ในช่วงของฉบับแรกนั้น นอกจากจะมีการใช้ HIA เพื่อแก้ไขปัญหาตามรัฐธรรมนูญแล้ว ในช่วงปี 2553-2554 ยังเกิดการทำเรื่อง HIA ในระดับชุมชนทั่วไปกว้างขวาง ส่วนหนึ่งเพราะกลวิธีการทำงานที่ดีของ สช. และความตื่นตัวของสังคม ขณะที่ช่วงหลังเมื่อเข้าสู่หลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 2 การทำ HIA ระดับชุมชนอาจลดน้อยลง เพราะมีประเด็นในเรื่องการยกเลิกรัฐธรรมนูญปี 2550 ทำให้การปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญก็มีน้ำหนักลดลงตามไปด้วย

“ดังนั้นจึงไม่อยากให้มองแต่การมีหลักเกณฑ์ฯ เพียงอย่างเดียว เพราะบริบททางสังคม หรือในภาษาธุรกิจอาจเรียกว่าเป็น ecosystem หรือระบบนิเวศของกระบวนการ HIA น่าจะเป็นสิ่งที่มีความสำคัญมากกว่า ซึ่งในส่วนนี้แนวทางการทำงานของ สช. เองก็จะช่วยได้” ดร.เดชรัต ระบุ

นักวิชาการรายนี้ ให้ความเห็นต่อไปว่า ในส่วนของหลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 ซึ่งถูกยกร่างอยู่ในขณะนี้ เชื่อว่าทีมยกร่างได้มีการศึกษาและวิเคราะห์ข้อเด่นข้อด้อยของฉบับที่ 1-2 มาแล้วเป็นอย่างดีแล้ว จึงไม่น่าหนักใจ แต่สุดท้ายแล้วสิ่งที่จะทำให้กระบวนการ HIA เกิดขึ้นนั้น ไม่ใช่การมีหลักเกณฑ์ฯ ที่ดีเพียงอย่างเดียว แต่จะต้องมีระบบนิเวศหรือองค์ประกอบอื่นๆ อีกหลายส่วนด้วย

"เช่นการทำ HIA ชุมชนในสมัยก่อน ซึ่ง สช. เป็นฝ่ายรุกเข้าไปหาชุมชนที่กำลังมีความสนใจใช้ และเมื่อใช้แล้วได้ผล ก็เกิดการทำให้ชุมชนอื่นอยากใช้มากขึ้น ฉะนั้น สช. คงต้องมองดูว่าจุดใดเป็นจุดสำคัญที่เราจะสามารถนำเอา HIA ไปใช้ได้" ดร.เดชรัต ทิ้งท้าย

ทางด้าน นพ.ประทีป ธนกิจเจริญ เลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ เชื่อมั่นว่า หลักเกณฑ์ฯ ฉบับที่ 3 จะมีความชัดเจนมากขึ้น คือจะมีการระบุไว้ว่า หากประชาชนต้องการใช้สิทธิตาม HIA จะต้องทำอย่างไรบ้าง 1-2-3-4-5 เช่นเดียวกับฟากฝั่งผู้ประกอบการจะต้องดำเนินการอะไรบ้าง เช่น ต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่เป็นที่ยอมรับ หรือ 1-2-3-4-5 ขณะที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องซึ่งถือกฎหมายต่างๆ ก็จะสามารถบูรณาการหลักเกณฑ์ฯ เข้าไปใช้ได้

“ถ้าเราทำเช่นนี้ ทำให้เป็นหลักเกณฑ์และแนวทางตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อคุ้มครองสิทธิประชาชน และทำให้มีวิธีปฏิบัติว่าผู้ประกอบการ-เจ้าของโครงการต้องทำอย่างไร ขณะเดียวกันก็ไปบูรณาการร่วมกับเครื่องมือชิ้นอื่น กฎหมายอื่น หน่วยงานอื่น

“ทำให้เนื้อหาสอดคล้องไปกันได้ทั้ง 3 ฝ่าย โดยผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ผมคิดว่าจะทำให้พัฒนาการของประเทศ ทั้งในแง่การให้เกิดความก้าวหน้า เดินควบคู่ไปกับการคุ้มครองและรักษาสิทธิของประชาชนพอไปกันได้อย่างสมดุล” นพ.ประทีป ระบุ

สำหรับงานของ สช. ที่เกี่ยวข้องกับ HIA นั้น นอกจากการจัดทำหลักเกณฑ์ฯ แล้ว สช.ยังได้ทำงานร่วมกับสถาบันการศึกษาทั่วประเทศ เพื่อผลิต “กำลังคน” ผลิตบุคลากรออกมาสนับสนุนชุมชนในการประเมิน HIA โดยเรียกงานในส่วนนี้ว่า (HIA Consortium) ขณะเดียวกันในฐานะองค์กรสานพลัง สช.ก็ยังคงเดินหน้าจัดเวทีระดับชาติต่อไปด้วย ซึ่งทั้งหมดนี้จะอยู่ภายใต้การกำหนดทิศทางโดยคณะกรรมการพัฒนาระบบและกลไกการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ (HIA Commission) ซึ่งมี นพ.ชูชัย ศุภวงศ์ เป็นประธาน

หมายเหตุ : เผยแพร่ครั้งแรกในนิตยสาร “สานพลัง” ของสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) ประจำเดือน พ.ค. 2564
ติดตามนิตยสารสานพลังได้ที่ : https://www.nationalhealth.or.th/.../e_book/no105/index.html