หลากหลายแนวคิดและแนวทางเรื่องวัคซีนโควิด-19 (ตอนที่ 4 : จบ)

แนวคิดที่สี่ ผู้รับผิดชอบค่าวัคซีนและการจัดหาวัคซีน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีบทบัญญัติในมาตรา 47 วรรคสามว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย”

และกระทรวงสาธารณสุขได้ประกาศให้โควิด-19 เป็นโรคติดต่ออันตรายตั้งแต่วันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2563 ประชาชนคนไทยจึงควรมี “สิทธิ” ได้รับวัคซีนทุกคน ซึ่งปัจจุบันรัฐบาลก็ประกาศชัดเจนว่า จะจัดหาวัคซีนให้ครอบคลุมประชาชนทุกคน

อันที่จริง ถ้าพิจารณาในแง่ของการควบคุมป้องกันโรคตามหลักวิชาการแล้วสำหรับโควิด-19 ผู้เชี่ยวชาญต่างให้ความเห็นว่าหากสามารถฉีดวัคซีนได้ครอบคลุมราว 60-70% ของประชากรก็จะสามารถควบคุมการแพร่ระบาดได้แล้ว แต่แน่นอนว่า ประชาชนส่วนมากย่อมต้องการความมั่นใจว่าตนจะไม่ป่วยเป็นโรคนี้ หรือหากป่วยก็จะไม่มีอาการรุนแรง ส่วนมากจึงต้องการฉีดวัคซีนเพื่อป้องกันตนเอง

แน่นอนว่าจะมีประชาชนจำนวนหนึ่งที่ “กลัว” วัคซีน หรือ “ปฏิเสธ” วัคซีน ด้วยความเชื่อต่างๆ กัน แต่น่าจะเป็นส่วนน้อยในหมู่ประชาชนคนไทย เพราะประเทศไทยเปิดรับวิทยาการเรื่องวัคซีนมายาวนาน และประสบความสำเร็จสูงในแผนงานขยายการสร้างภูมิคุ้มกันโรค ทำให้โรคต่างๆ ที่ป้องกันได้ด้วยวัคซีนส่วนใหญ่อยู่ในภาวะที่ควบคุมได้ เช่น คอตีบ ไอกรน บาดทะยัก โรคพิษสุนัขบ้า โปลิโอ ตับอักเสบบี โดยโรคที่ขจัดกวาดล้างไปได้ทั่วโลกแล้ว คือไข้ทรพิษหรือฝีดาษ และโรคร้ายอย่างวัณโรคแม้ยังเป็นปัญหาสำคัญ แต่วัคซีนบีซีจีก็ทำให้ความรุนแรงของโรคนี้ลดลงไปมาก

ความต้องการวัคซีนของประชาชนทั่วโลกรวมทั้งคนไทย นอกจากเพื่อปกป้องชีวิตและสุขภาพแล้ว ก็คือความต้องการจะกลับไปใช้ชีวิตแบบปกติ (normal) เช่นเดิม มิใช่แบบ “ชีวิตวิถีใหม่” (new normal) ทำให้ประเทศที่ร่ำรวย มีกำลังซื้อสูง สั่งจองวัคซีนเกินความต้องการของประชาชนในประเทศไปมาก

ข้อมูล ณ วันที่ 24 มกราคม 2564 มี 10 ประเทศ / เขตปกครองที่สั่งจองวัคซีนมากที่สุดตามลำดับได้แก่ แคนาดา (330.1%) อังกฤษ (302.2%) นิวซีแลนด์ (246.8%) ออสเตรเลีย (229.9%) สหภาพยุโรป (27 ประเทศ) (183.5%) นอร์เว (183.5%) สหรัฐ (169.0%) ไอซ์แลนด์ (156.0%) ฮ่องกง (154.6%) และอิสราเอล (137.6%) [กรุงเทพธุรกิจ 8 ก.พ. 63 น.2]

และมีประเทศต่างๆ ฉีดวัคซีนไปแล้วจำนวนไม่น้อย ข้อมูล ณ วันที่ 28 มกราคม 2564 มีดังนี้ สหรัฐ (24,483,819 โด๊ส) จีน (15 ล้าน) สหภาพยุโรป (9,726,605) สหราชอาณาจักร (7,325,773) อิสราเอล (4,043,333) อินเดีย (2,023,809) เยอรมณี (1,921,689) อิตาลี (1,525,612) ฝรั่งเศส (1,184,510) แคนาดา (865,139) อินโดนีเซีย (172,901) สิงคโปร์ (60,000) [กรุงเทพธุรกิจ 28 ม.ค.64 น.2]

สำหรับประเทศไทย กระแสความต้องการวัคซีนเริ่มขึ้นสูงเมื่อหลายประเทศเริ่มฉีดวัคซีนไปแล้วช่วงต้นเดือนธันวาคม 2563 และโหมกระพือมากขึ้นเมื่อเกิดการระบาดระลอกใหม่ช่วงปลายปี 2564 โดยเฉพาะเมื่อประเทศเพื่อนบ้านยากจนอย่างเมียนมาได้ฉีดแล้ว รวมทั้งอินโดนีเซีย และประเทศยากจนอย่างอินเดีย ความต้องการฉีดวัคซีนของประชาชนคนไทย นอกจากให้ได้ฉีดแล้ว ยังมีความต้องการเฉพาะที่พิเศษกว่าคนทั่วโลกคือต้องการวัคซีนที่ปลอดภัยที่สุด ได้ผลดีที่สุด โดยควรจะราคาย่อมเยาที่สุด มีมากพอสำหรับคนทั่วประเทศ และกระจายอย่างทั่วถึงและเป็นธรรมด้วย ซึ่งเป็นความต้องการในลักษณะ “อุดมคติ”

แต่โลกแห่งความเป็นจริงหาเป็นเช่นนั้นไม่

ประการแรก วัคซีนทุกชนิดเท่าที่ขึ้นทะเบียนและฉีดไปเป็นจำนวนมากแล้ว ยังมีข้อมูลจำกัด ทั้งเรื่องความปลอดภัยและประสิทธิผล เพราะทุกชนิดที่ฉีดกันไปแล้ว ล้วนขึ้นทะเบียน “อย่างมีเงื่อนไข” เพื่อ “การใช้กรณีฉุกเฉิน” ทั้งสิ้น เพราะข้อมูลที่นำมาวิเคราะห์และใช้ขึ้นทะเบียนยังเป็นเพียงข้อมูลจาก “การวิเคราะห์ระหว่างทาง” (Interim analysis) ที่การทดสอบในคนระยะที่สาม ยังไม่เสร็จสมบูรณ์ วัคซีนสปุตนิก 5 ของรัสเซีย ขึ้นทะเบียนจากผลการทดสอบในคนระยะที่ 1/2 เท่านั้น

ประการที่สอง วัคซีนที่ผลิตออกมายังมีจำนวนน้อยเมื่อเทียบกับความต้องการของประชาชนทั่วโลก ทำให้ตลาดวัคซีนในช่วงนี้เป็น “ตลาดของผู้ขาย” ราคาจึงแพงและยังต้องทำตามเงื่อนไขการสั่งจองหรือสั่งซื้อซึ่งผู้ขายกำหนดด้วย

น่าสังเกตว่า วัคซีนของไฟเซอร์ เป็นการลงทุนทางธุรกิจล้วนๆ กำหนดราคาขายโด๊สละ 20 ดอลลาร์ แต่วัคซีนของโมเดอร์นาซึ่งผลิตจากหลักการและแพลตฟอร์มเดียวกัน (คือเป็นวัคซีนจากเมสเซนเจอร์อาร์เอ็นเอ) ราคาถึงเข็มละ 37 ดอลลาร์ ทั้งๆ ที่ได้เงินสนับสนุนจากสถาบันสุขภาพแห่งชาติของสหรัฐถึง 1 พันล้านดอลลาร์ เมื่อเดือนมีนาคม 2563 และได้เงินค่าสั่งจองล่วงหน้า 100 ล้านโด๊สจากสหรัฐอีก 1.5 พันล้านดอลลาร์เมื่อเดือนสิงหาคม 2563 แต่กลับตั้งราคาสูงกว่ามาก

ข้อสำคัญ สำหรับประเทศไทย ยังมีข้อจำกัดใหญ่เรื่องการจัดซื้อ เพราะมีกฎหมายคือพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 เป็นตัว “มัดมือ” ผู้มีหน้าที่ในการจัดหาวัคซีนด้วย กฎหมายดังกล่าวมีข้อกำหนดเรื่องราคากลางตามมาตรา 4 ขณะที่วัคซีนมีราคาหลากหลายแต่มีข้อมูลให้พิจารณาเปรียบเทียบจำกัดมาก ทั้งเป็นข้อมูลที่ยังไม่มีความแน่นอนด้วย ข้อสำคัญมาตรา 8 กำหนดว่าการจัดซื้อ “ต้องก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่หน่วยงานของรัฐ” และต้องสอดคล้องกับหลักการต่างๆ คือ “คุ้มค่า” “โปร่งใส” “มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล” และ “ตรวจสอบได้” ซึ่งล้วนเป็นหลักการที่ดี แต่ใช้ไม่ได้กับกรณีของวัคซีนโควิด-19 เพราะไม่มีข้อมูลให้ยืนยันได้เรื่องประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และความคุ้มค่า การกำหนดคุณสมบัติเฉพาะหรือสเปคตามมาตรา 9 จึงกระทำได้ยาก หรือ “กระทำไม่ได้”

แน่นอนว่ากฎหมายเปิดช่องให้ใช้ดุลยพินิจได้ตามสมควร แต่สำหรับประเทศไทยที่ให้ความสำคัญกับหลักการ “ปกครองโดยกฎหมาย” (Rule by laws) มากกว่าการยึดหลักนิติธรรม (Rule of laws) ทำให้ผู้รับผิดชอบต้องระมัดระวังป้องกันตนเองไว้ก่อนเสมอ

ดังกรณีนี้ผู้เกี่ยวข้องคือนายแพทย์นคร เปรมศรี ผู้อำนวยการสถาบันวัคซีนแห่งชาติ ได้เปิดได้เผยว่าได้มีการหารือทั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักการอัยการสูงสุด สำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง และสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้ข้อสรุปคือ พ.ร.บ. ดังกล่าว ไม่สามารถนำมาใช้กับการจัดซื้อวัคซีนโควิด-19 ได้

ในที่สุดก็ต้องใช้ข้อชี้แนะของ “มือกฎหมาย” อย่าง ดร.วิษณุ เครืองาม ให้จัดซื้อโดยใช้มาตรา 18 (4) แห่งพระราชบัญญัติความมั่นคงด้านวัคซีนแห่งชาติ พ.ศ. 2561 ที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีเหตุฉุกเฉิน หรือมีเหตุจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ เพื่อป้องกัน ควบคุม รักษา หรือลดความรุนแรงของโรคหรือเพื่อความมั่นคงของประเทศ ให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการมีอำนาจประกาศกำหนดเรื่องหนึ่งเรื่องใดดังต่อไปนี้ (4) การจัดหา การบริหารจัดการ การกระจาย การให้บริการวัคซีน หรือการสร้างเสริมภูมิคุ้มกันโรคที่เหมาะสม” [พลิกสูตรวัคซีนสู้โควิด พลิกวิกฤตเศรษฐกิจไทย มติชน จันทร์ที่ 8 ก.พ. 64 น. 13]

การที่ “ผู้ปฏิบัติ” สามารถ “กระเสือกกระสน” จัดหาวัคซีนมาได้ ตามที่ปรากฏ แม้จะล่าช้า และ “ไม่ทันใจ” หรือ “ถูกใจ” คนจำนวนมาก ก็ต้องชื่นชมและให้กำลังใจ เมื่อเทียบกับโลกแห่งความเป็นจริงของเราซึ่งแตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับกรณีของสหรัฐ ที่สามารถ “สั่งซื้อ” วัคซีนจากบริษัทโมเดอร์นาเมื่อเดือนสิงหาคม 2563 โดยมีเงื่อนไขเพียงว่า ให้ผลิตให้ 100 ล้านโด๊ส “หากวัคซีนที่กำลังทดสอบ พิสูจน์แล้วว่าปลอดภัยและมี ประสิทธิศักย์ (efficacy)”

ในช่วงที่ต้องอยู่ใน “ชีวิตวิถีใหม่” องค์กร / หน่วยงาน ที่จะอยู่รอดและเติบโตได้ล้วนต้องมีความว่องไว (agile) และมีความสามารถในการฟื้นตัว (resilient) ได้สูง แต่นโยบายและระเบียบกฎหมายของประเทศไทยดูจะมุ่งเน้นการสร้างพันธการเป็นหลัก จึงมีคำถามว่า เราจะต้องอยู่ภาวการณ์เช่นนี้ไปอีกนานแค่ไหน