70 ปีที่แล้วก่อนมี 'ประกันสุขภาพ NHS' บริการสาธารณสุขอังกฤษเป็นอย่างไร?

theconversation.com เผยแพร่บทความเรื่อง What was healthcare like before the NHS? ย้อนก่อนไปที่อังกฤษจะมีระบบบริการสุขภาพแห่งชาติหรือ NHS ที่ก่อตั้งในปี ค.ศ.1948 (พ.ศ.2491) หรือเมื่อ 70 ปีที่แล้วนั้น บริการสาธารณสุขของประเทศอังกฤษเป็นอย่างไร ซึ่ง 2 ผู้เขียนบทความนี้ได้ระบุว่า

ในช่วงก่อนมีระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (NHS) ระบบบริการสุขภาพของประเทศอังกฤษน่าจะเป็นระบบที่ดีที่สุดในโลก เมื่อพิจารณาในแง่ของสัดส่วนสาธารณชนที่ได้รับบริการสุขภาพฟรี สถานที่ตั้งของโรงพยาบาลที่ทันสมัย และประสิทธิผลของการรักษาใหม่ ๆ แล้ว อังกฤษก็ยังคงเป็นประเทศชั้นนำเหนือประเทศอื่น ๆ  

บริการสุขภาพหลักของประเทศ ในช่วงก่อนปี ค.ศ.1900 (พ.ศ.2443) นั้นให้บริการโดยมูลนิธิต่าง ๆ, กฎหมายประชาสงเคราะห์ (Poor Law) (คณะกรรมการสวัสดิการท้องถิ่นเป็นผู้บริหารจัดการสถานสงเคราะห์) และภาคเอกชนที่ไม่มีการควบคุม

อย่างไรก็ตาม การพัฒนาโรงพยาบาลรักษาโรคและจิตเวช (mental health and fever hospitals) ในช่วงศตวรรษที่ 19 ซึ่งระหว่างปี ค.ศ.1900-1948 (พ.ศ.2443-2491) ได้พัฒนาขึ้นเป็นระบบที่มีการจ่ายเงินแบบผสมที่มีประสิทธิภาพมาก และมีการจัดบริการโดยท้องถิ่นและองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรเป็นหลัก โดยมีภาคเอกชนร่วมให้การรักษาเพียงเล็กน้อย   

ในช่วงปี ค.ศ.1900 (พ.ศ.2443) ประชาชนวัยทำงานจำนวนไม่มากนักที่จ่ายค่ารักษาพยาบาลของตนเอง ในขณะที่กลุ่มคนจนได้รับการรักษาผ่านมูลนิธิและกฎหมายประชาสงเคราะห์เป็นหลัก ส่วนประชาชนกลุ่มอื่น ๆ ซึ่งรวมถึงกลุ่มชนชั้นกลางระดับล่างต้องประสบปัญหาในการจ่ายค่ารักษาพยาบาล ทำให้ต้องพึ่งบริการจากแผนกฉุกเฉินของโรงพยาบาล หรือแพทย์ที่ใจดี หรือการเยียวยาแบบพื้นบ้าน

แต่สถานการณ์เหล่านี้ก็ได้เปลี่ยนแปลงไป เมื่อมีการประกาศกฎหมายประกันแห่งชาติ (the National Insurance Act) ในปี ค.ศ.1911 (พ.ศ.2454) ซึ่งทำให้กลุ่มคนใช้แรงงาน และกลุ่มแรงงานรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด รวมทั้งผู้ป่วยวัณโรค สามารถเข้าถึงบริการแพทย์เวชปฏิบัติ (general practitioners หรือ GPs) และเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการจำกัดระดับรายได้ในปี ค.ศ.1936 (พ.ศ.2479) ก็ได้ทำให้ประมาณครึ่งหนึ่งของประชากรผู้ใหญ่ได้รับความคุ้มครองตามกฏหมายนี้ และภายในปี ค.ศ.1938 (พ.ศ.2481) มีจำนวนแพทย์อยู่ในระบบประกันแห่งชาติถึง 19,060 คน

แต่ระบบนี้ก็มีจุดอ่อนที่เด่นชัด โดยค่าธรรมเนียมที่จ่ายให้กับแพทย์เวชปฏิบัติมีอัตราที่สูงขึ้นสำหรับชนชั้นกลางและผู้มีฐานะที่ไม่ได้ครอบคลุมอยู่ในระบบด้วย ทำให้ นพ.Thomas Horder ซึ่งเป็นแพทย์ที่มีชื่อเสียงได้ร้องเรียนว่า ผู้ป่วยของเขาได้นำผลการตรวจวินิจฉัยที่ได้รับจากที่อื่นมาให้ เพื่อที่จะประหยัดเงินค่ารักษา นอกจากนี้กฎหมายประกันแห่งชาติ ยังไม่ครอบคลุมภรรยาและบุตรของสมาชิก ทำให้คนส่วนใหญ่จำเป็นต้องจ่ายค่าธรรมเนียมเพิ่มเติม หรือต้องกลับไปพึ่งระบบประกันสังคมสำหรับแรงงานแบบเดิมแทน (older workers’ friendly society insurance schemes) หรือฟรีคลินิกสำหรับแม่และเด็ก หรือการพึ่งคำแนะนำจากเภสัชกรแทน 

ในปี ค.ศ.1926 (พ.ศ.2469) แพทย์เวชปฏิบัติครอบครัว (GPs) บางคน ได้สร้างบริการแบบใหม่ เช่น Pioneer Health Centre ที่เปิดรับบริการกับผู้ป่วยในเมือง Peckham ที่ตั้งอยู่ในย่านตะวันออกเฉียงใต้ของกรุงลอนดอน โดยรับเงินทุนจากค่าสมัครเป็นรายสัปดาห์ โดยอาศัยความเชื่อที่ว่า สุขภาพและการรักษาไม่ควรมีการแบ่งแยกบริการทางการแพทย์และการส่งเสริมการดำเนินชีวิตที่มีสุขภาพดีออกจากกัน ดังนั้น นอกจากจะมีห้องผ่าตัดแล้ว ที่คลินิกนี้ยังมีสระว่ายน้ำ ห้องเต้นรำ ห้องดูแลเด็กอ่อน และโรงอาหารด้วย

พฤติกรรมของโรงพยาบาล

การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของโรงพยาบาลในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 นี้ เป็นพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจากประชาชน ถึงแม้ว่าการรักษาของโรงพยาบาลจะไม่ได้รับการครอบคลุมในระบบประกันแห่งชาติ (National Insurance) แต่กลุ่มคนวัยทำงานก็ยังสามารถเข้าถึงบริการได้ ผ่านระบบประกันสุขภาพที่มีการจ่ายสมทบจากลูกจ้าง ประมาณ 3 เพนนีต่อสัปดาห์ ที่ให้ครอบคลุมการรักษาในโรงพยาบาลฟรี   

ในปี ค.ศ. 1939 (พ.ศ.2482) มีจำนวนประชาชนที่ได้รับความคุ้มครองภายใต้ระบบเหล่านี้ประมาณ 20 ล้านคน โดยระบบที่มีจำนวนสมาชิกมากที่สุดคือ ระบบในกรุงลอนดอน เมืองลิเวอร์พูล และเมืองเชฟฟิลด์ โดยให้ความคุ้มครองในการเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลเท่านั้น และยังให้ความสำคัญกับกิจกรรมในชุมชนที่จัดโดยสมาชิกในชุมชน รวมทั้งการเข้าร่วมในกิจกรรมการสะสมไข่ในช่วงเทศกาลวันอิสเตอร์ประจำปีด้วย ตัวอย่างเช่น การจัดกิจกรรมนี้ในเมืองยอร์กเชอร์ (Yorkshire) ในแต่ละปี สามารถรวมรวมไข่เพื่อส่งมอบให้กับโรงพยาบาลต่าง ๆ ในพื้นที่ได้มากถึงครึ่งล้านใบ 

ในช่วงเวลาเดียวกัน ก็มีการเปลี่ยนแปลงในโรงพยาบาลของรัฐด้วย โดยในปี ค.ศ.1929 (พ.ศ.2472) ได้มีการยกเลิกกฎหมายประชาสงเคราะห์ มีจำนวนสถานพยาบาลสงเคราะห์ที่พัฒนาขึ้นเป็นโรงพยาบาลทั่วไปมากขึ้น สถานพยาบาลขนาดใหญ่ในเมืองลีดส์ (Leeds) ได้กลายเป็นโรงพยาบาลเซนต์เจมส์ (St James’s Hospital) และพัฒนาแพทย์ผู้เชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ ซึ่งรวมถึงศัลยกรรมพลาสติก แต่โรงพยาบาลก็ยังคงเป็นสถานที่สุดท้ายสำหรับผู้ป่วยโรคเรื้อรังและทุพพลภาพ ซึ่งนักการเมืองชั้นนำในขณะนั้นได้ตอบโต้คู่สมรสวัยหนุ่มสาวเนื่องจากพวกเขาปฏิเสธที่จะดูแลพ่อแม่วัยชราที่บ้าน และเป็นสาเหตุทำให้เกิดการปิดกั้นการใช้เตียงในโรงพยาบาล (“bed-blocking”)

กลุ่มผู้รับประโยชน์หลักที่ต้องแย่งชิงบริการจากการขยายโรงพยาบาลคือ กลุ่มสตรี และเด็ก โดยผู้ป่วยติดเชื้อส่วนใหญ่เป็นเด็ก และเมื่อภาวะคุกคามจากโรคธัยฟัสและโรคฝีดาษลดลง โรงพยาบาลเหล่านี้ก็ปรับเปลี่ยนการบริการไปให้บริการแก่เด็กทั่วไป ในขณะที่มีการขยายตัวของบริการสำหรับหญิงตั้งครรภ์และหลังคลอดมากขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยโรงพยาบาลของรัฐได้ปรับปรุงส่วนที่ให้บริการแก่ผู้ป่วยตามกฎหมายประชาสงค์เคราะห์เพื่อตอบสนองต่อหญิงตั้งครรภ์มากขึ้น โรงพยาบาลที่อาสาสมัคร เช่น โรงพยาบาล Jessop ในเมือง เชฟฟิลด์ (Sheffield) ได้มีการขยายบริการด้านต่าง ๆ เพิ่ม โดยเริ่มบริการด้านการตรวจวินิจฉัยทางห้องปฏิบัติการ เพื่อช่วยติดตามการเสียชีวิตของมารดาที่มีโอกาสสูงขึ้น

เครือข่ายอาสาสมัครเพื่อการปฐมพยาบาลเบื้องต้น (Voluntary first aid networks)

การทำงานของแพทย์และโรงพยาบาลได้รับการสนับสนุนจากอาสาสมัครปฐมพยาบาลที่มีอยู่จำนวนมาก จากการสร้างเครือข่ายของสภากาชาดอังกฤษ และหน่วยงานอาสาสมัคร Order of St John (Order of St John Voluntary Aid Detachments) ที่เกิดขึ้น และมีการขยายตัวของอาสาสมัครจำนวนมากระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 1 เพื่อให้บริการปฐมพยาบาลเบื้องต้น โดยรับผิดชอบต่อบริการรถพยาบาลเกือบทั้งหมดในอังกฤษ รวมทั้งการตั้งหน่วยปฐมพยาบาลฉุกเฉินริมทางขึ้นด้วย รวมทั้งการรับบริจาคเลือด และการฝึกอบรมให้กับกลุ่มคนวัยหนุ่มสาว

กิจกรรมครั้งใหญ่ เช่น การจัดนิทรรศการจักรวรรดิอังกฤษ (the British Empire Exhibition) ณ เมือง เวมบลี (Wembley) ในช่วงฤดูร้อน ปี ค.ศ.1925 (พ.ศ.2468) โดยความร่วมมือของทั้ง 2 องค์กร ได้ให้บริการกับประชาชนกว่า 16,000 คน ที่บาดเจ็บจากอุบัติเหตุ หรือเจ็บป่วย นอกจากกิจกรรมทางการแพทย์นี้แล้ว ในปี ค.ศ.1939 (พ.ศ.2482) ยังมีการอบรมให้กับประชาชนกว่า 100,000 คน เพื่อให้สามารถจัดการกับสถานการณ์ที่ถูกโจมตีโดยก๊าซพิษที่คาดว่าอาจจะเกิดขึ้นได้ในช่วงสงครามด้วย

ภายในปี ค.ศ.1948 (พ.ศ.2491) มากกว่าครึ่งหนึ่งของประชากรสามารถเข้าถึงบริการแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัว และบริการรักษาในโรงพยาบาลได้ฟรี โดยมีองค์กรอาสาสมัคร เช่น สภากาชาดอังกฤษ ที่ช่วยเข้ามาเสริมการให้บริการแก่ประชาชนที่ยังไม่สามารถเข้าถึงบริการดังกล่าวได้    

กลุ่มสตรีและเด็กที่เคยมีข้อจำกัดในการเข้าถึงบริการผ่าตัดของแพทย์ ก็มีการขยายบริการของโรงพยาบาลเข้ามาเสริมมากขึ้น รวมถึงกลุ่มชนชั้นกลางที่มักจะไม่ได้รับความคุ้มครองและต้องอาศัยบริการจากแพทย์ภาคเอกชนหรือบริการระดับรองจากบ้านพักคนชรา 

และด้วยเหตุการบริการที่ไม่ครอบคลุมนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการรักษาในโรงพยาบาล ก็อาจจะเป็นเหตุผลที่ใช้อธิบายได้ว่า ทำไมจึงมีจำนวนคนที่ต่อต้านระบบ NHS ต่ำกว่าที่คาดหวังไว้ ถึงแม้ว่าจะมีการปรับโครงสร้างที่รุนแรงของระบบบริการสุขภาพที่ประสบความสำเร็จอย่างกว้างขวาง กลุ่มชนชั้นกลางมีโอกาสเสียน้อยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับผลประโยชน์ที่จะได้รับจากการปฏิรูป ที่จะช่วยลดภาระค่ารักษาพยาบาลของพวกเขาลง และช่วยเพิ่มการเข้าถึงบริการสุขภาพที่ดีที่สุดในโรงพยาบาลได้     

ขอบคุณ : แปลจากเรื่อง What was healthcare like before the NHS? จาก www.theconversation.com

ผู้เขียน Barry Doyle Professor of Health History, University of Huddersfield และ Rosemary Wall Senior Lecturer in Global History, University of Hull